国有企业相关政策的演变讲解.doc

国有企业相关政策的演变 一、对国有企业的界定 产权作为一束权利，是指占有权、使用权、收益权、处置权等，这些权利可以在一定程度和一定空间上进行分离。从20多年的政策文件中，可以看出对国有企业的界定经历了从开始的强调对生产资料所有权的占有关系到90年代末的占有权和使用权相分离，再到目前从收益权的角度界定国家出资企业三个阶段。伴随着国有企业产权改革的进程，对于国有企业的界定也在逐渐细化和明确，但同时仍然存在一些模糊不清的概念。 国有企业在1992年之前被称为国营企业，或者全民所有制企业。1998年的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》是我国第一部关于企业的法律，第2 条规定：“全民所有制工业企业，是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”对于在原有的计划体制下承担的根据政府的计划指标进行生产的责任，这一定义明确了在“两权分离”的原则下，给予了企业自主经营的权力。在所有权的权属上，明确企业的财产属于全民所有，这是和全民所有制企业概念相符合的，但是没有揭示出国家与企业的资本上的联系。 在2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》中，开始注重从资本关系上进行界定，第三条规定“企业国有资产是指国家对企业各种形式投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”在所有权关系上第四条规定“企业国有资产属于国家所有”。在2005年修正的《公司法》中第4 条规定：“公司中的国有资产所有权属于国家。” 国家是一个抽象的概念，不能享有和行使具体实在的所有权或者其他财产权利。国有资产的实际使用，必须落实到具体的组织和个人，这即是国有资产事实上的产权。因此，在实践中，实际的所有权直接体现为不同层级和不同部门的政府对生产资料的占有，国有企业基本等同于政府企业。 从所有制来看，国有企业概念是在全民所有制企业概念基础上发展演变而来的，就其经济性质来说属于全民所有制。从所有权来看，企业本身并非财产，而是一种关系的表现或要素的组合，不存在为谁所有的问题。并且任何人（包括自然人和法人）的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者只享有出资人的权利。因此关于企业的所有只能是指对企业所享有的股权或出资者权利。具体到国有企业，国家履行出资义务，以让与出资财产所有权为代价换取了国有企业股权或者出资者权利，国有企业概念的国家所有权应体现为国家对企业出资份额和收益的所有，而非企业资产的所有。 相比《企业国有资产监督管理暂行条例》和《公司法》（2005年），《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年）对国有企业的概念又做了修正。第一，创造了国家出资企业的新概念，替代了“国有企业”的概念。“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”第二，以“权益”所有代替了“资产”所有的概念。第二条规定“企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”企业国有资产，是一种权益，即就是出资或投资所形成的权益，指的是企业价值形态的资产。《国资法》表述的“各种形式出资”，包括货币、实物、知识产权、土地使用权；而《国资条例》表述的“各种形式的投资”一般泛指投资总规模，其中既包括了出资人的出资，也包括了企业融资的资金。因此现在所称企业国有资产更明确了仅仅是国家出资所形成的权益。 《国资法》对于权益的最终所有者做了比之前《企业国有资产监督管理暂行条例》和《公司法》中，更为明确的认定，即“国有资产属于国家所有即全民所有。” 可以进一步引申认为国家出资所产生的任何收益，都应该完全归属于全体国民，由全体国民来分享。目前，这一点在现实当中并没有被落实，只有很少一部分通过国有企业的股份划转社保基金的方式体现了收益全民所有的意义。 其他国家和组织对国有企业的界定 按照国际惯例，在某一企业的资本中，国有资产投资或国家所持股份额超过50%的，该企业就是国有企业。 例如，德国财政统计上将公共机构(联邦、州、镇等各级政府)拥有多数资本或多数投票权的企业划为公共即国有企业；韩国1984年颁行的《国有企业管理法》第2条明文规定，国有企业包括政府投资和“政府投资达到或超过50%的企业”。 除了遵循把国家所持股份和表决权超过50%的企业划为国有企业的原则之外，也把国家参股未达50%，但国家实际上可以控制的企业归入国有企业。 如德国把政府参股达25%以上，其他股东均为小股东的大企业，视为国有；在新加坡国家控股公司控制国有企业中，国家资金参与的份额有的仅占10%左右；日本国有企业中的特殊公司，如日本电信电话株式会社、日本航空公司等即使政府投资未达半数，