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公路经营权研究(中) 史际春、邓峰 　 　　三、公路经营权的法律定位 　　公路的公共属性，以及由此涉及到法律上社会正义目标的特性 [22]，导致大多数国家都是采用财政资金进行公路建设。然而，在财政能力不足的情况下，诉诸于私人资本就是必需的选择。1984年，当时的国务院领导主持召开了公路办公会，确定了三项原则，对中国公路建设起到了重要作用：(1)征收车辆购置附加费，作为国道主干线的建设资金(从2001年1月1日开始，车辆购置附加费的征收改成车辆购置税，税率为10%);(2)提高养路费标准，其中增加的部分用于公路建设资金;(3)允许采用贷款等多种方式融资，从而确定了“滚动发展”的发展模式。随后，各地方政府相继制定了相应的政策加以实现。 　　广东省于1984年出台了开征公路建设基金、提高养路费征收标准、过桥(路)费外汇全额留成、以桥(路)养桥(路)等六项政策。1992年，开征贫困山区公路建设资金、高等级公路还贷资金和航运建设基金。所有这些构成了政策性筹资的内容。 　　同时，允许各地方政府利用土地和税收优惠作文章，采用“以地聚财，以财建路”、 “以地换路”、“以路换路”等政策，促进了公路建设。当然，这种权力的下放，也造成了低价转让公路经营权、越权转让、融资失败甚至出卖国家利益等问题。 　　广东省是最早在公路建设领域采用外资的省份，在1981年的广珠四桥的建设中，首先采用了直接利用外资建设桥梁。随后，高速公路深汕段、佛开高速公路利用世界银行贷款;广佛高速、惠盐高速、虎门大桥、深汕东段高速、广深高速、西部沿海高速台山段、广州北环高速、广珠东线高速等项目均直接利用外资。国、省道公路利用了日本海外协力基金会贷款等等 [23]。 　　1998年，广东省第九届人民代表大会常务委员会第4次会议通过了《广东省高速公路管理条例》，其中第9条规定了筹资方式：本省高速公路建设资金采取下列方式筹集：(1)各级人民政府财政拨款;(2)公路建设基金;(3)国内外金融机构或外国政府贷款;(4)发行公路建设债券或股票;(5)国内外企业或其他组织、个人投资、捐款、赠款;(6)转让公路、桥梁经营权;(7)国家规定或允许的其他筹集资金方式。 　　对高速公路以及基础设施建设的多元融资，各国采取了不同的做法，私人在这些领域中所占有的比例越来越高 [24]。 　　 　　在基础设施建设中，包括高速公路，尽管其公共产品的程度有所不同，但各国在财政资金不足的情况下，都采取了多种多样的做法： 　　·私有化，各国对待私有化的态度不同，智利、美国等都不采用这一制度，而非洲国家，比如几内亚，以及英国，则大规模推行这一制度[25]。但，私有化从来都是伴随着鼓励和批评的，前者看重的是成本—收益[26]，后者则看重的是公共意识的缺乏[27]; 　　·国有企业公司化，或者称为“公法企业私法化”[28]，比如澳大利亚、智利和泰国，我国广东省的高速公路公司改制也属于这种做法; 　　·固定费用的经营维护合同(OM)、租赁合同等;长期的BOT、BOO等，其内核是采用特许权方式(Concession或者franchise)，比如阿根廷、墨西哥、马来西亚、菲律宾、科特迪瓦、牙买加和中国等，这种方式得到越来越多的普遍应用[29]。 　　·公私合营，降低政府的财政成本，以及提供更好的服务。比如加拿大[30]。 　　下表说明了各种不同做法的责任特征： 　　 　　事实上，上表中将BOT特许和完全特许进行了区分，在实际运作中两者的区别几乎不存在，因为仅仅从收费上区别并不大。 　　在我国，公路建设采用了两种形式：收费还贷和收费经营两种，前者主要是通过将公路经营权作为担保，采用贷款融资方式加以建设;后者包括两种，私法化，通过国有企业公司化改组，包括政企分开的体制改革来完成建设和经营;民营化或BOT方式，将公路经营权转让给国内民营企业或者外资的方式。最近，出现了将高速公路公司上市融资的方式。这进一步导致了公路建设方式的投资多元化、公司所有权的多样化。 　　无论是私人资本还是私法主体，进入基础设施的建设、运营、维护阶段，其效力的发挥不是没有前提的：(1)项目必须能够获得回报，包括营运费用和负债，并且能够获得一个富有竞争力的回报率;(2)内部风险(比如建设和运营)以及外部风险(比如管制和外汇)应当能够清楚了解，在合同双方中得到良好的分配[31]。 　　当私人资本进入高速公路建设领域时候，主体的多元化，以及高速公路的复合特性，容易产生外部性。清晰的权利界定有助于交易的安全和稳定，因此，界定高速公路建设、运营以及维护各方的权利就显得非常必要。 　　对于我国而言，无论采用国有公司的方式，还是引进外资采用项目法人制度，都必然涉及到建设和运营主体对公路的收费权，如何界定和保护这一权利，并且引导其实现公共职能和目的，从而将高速公路