内卷化与小城镇治理合法性危机以官镇为例.docVIP

内卷化与小城镇治理的合法性危机：以官镇为例 刘超(，胡伟 （湘潭大学公共管理学院，湘潭，湖南，411105；湘潭大学商学院，湘潭，湖南，411105） 摘要：基层组织治理内卷化包含组织层面内卷化和利益分配层面内卷化两重含义。实证调查表明，目前我国小城镇治理中这两种层面的内卷化同时存在。小城镇治理的内卷化损害了小城镇治理合法性的价值基础、绩效基础和法治基础，形成了小城镇治理的合法性危机。因此，破解小城镇治理的内卷化，重建小城镇治理的合法性成为当务之急。 关键词：小城镇治理；内卷化；合法性 小城镇治理是指以小城镇所在地方政府为主导的多元主体为实现与增进公共利益，彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。在理想状态下，小城镇治理是“一种以公共利益为目标的社会合作过程”[1]小城镇治理的状况，直接对小城镇的发展产生重大影响。同时，更需看到小城镇是农村中城乡结合、工农结合的社会生产活动中心，小城镇的治理状况体现了国家基层治理的状况，对整个国家的稳定与可持续发展也有着不可估量的影响。因此，在加速推进小城镇建设的同时，对小城镇治理进行研究，是一项重要的理论工作。 一、文献综述与问题的提出 目前有关小城镇治理的文献大多着眼于小城镇发展过程中的环境污染、交通、治安、教育等具体问题，探讨其中政府与其他主体之间如何通过合作，促进相关问题的有效解决。这些研究遵循的是问题—模式—对策的研究进路，基本上是从小城镇治理的具体问题出发，将治理特别是善治理论作为解决问题的基本模式，然后基于治理与善治的理论，提出相应的解决问题的对策。这样的研究先验地将善治作为一种小城镇治理的万应灵丹，而忽视了即使是以政府为主导的多元治理也可能存在效率低下，合法性缺失的问题。同时，相关研究还不能回答当下中国小城镇治理是如何进行，其运行逻辑如何展开的问题。 相反，由于多方面的原因，国内外学者对我国乡村和城市基层治理的研究却在这方面达到了相当的水平。在相关研究中，学者们比较广泛地应用了“内卷化”的概念分析我国城乡基层治理的现实特点。 “内卷化”本身是一个社会学概念。它的提出者美国人类学家戈登威泽用它来描述这样一种文化模式：“当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂。”[2]后来，戈尔茨在研究爪哇的水稻农业时提出了“农业内卷化”的概念，意指农业劳动投入与农业生产发展不相称，农业发展水平长期停滞不前，只是重复简单再生产。[3]黄宗智将这一概念引入对中国农业发展的研究中，提出所谓内卷化就是“无发展的增长”。[4]直接运用“内卷化”分析中国政治，并受到广泛关注的是杜赞奇，他提出了“国家政权建设内卷化”的概念。他在研究中国晚清和民国时期国家政权建设过程时指出，国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或者新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系——如中国旧有的赢利性经纪体制——来扩大其行政职能。这造成这些赢利性经纪人所代表的非正式团体成为一种不可控制的力量，形成国家财政每增加一分，都伴随着非正式结构收入增加的现象，从而出现“税收增加而效益递减”的严重后果。[5]P50-52 在当代中国城乡基层治理研究中，国内学者也应用了内卷化的概念。在城市社区的研究中，何艳玲和蔡禾认为在国家主导的变革过程中，中国城市基层自治组织——居委会的组织变革实际上走向了内卷化，即一种“不理想的变革（演化）形态，也即没有实际发展（或效益提高）的变革和增长”，就是城市社区治理中的内卷化。[6]关于农村基层治理研究领域，学者们对当前农村基层治理内卷化的界定主要是农村税费改革后“资源输入乡村的绝对数量虽在不断增加，但并未产生应有的治理效果”。[7]其原因主要在于“地方政府与地方势力的结盟”，在这种新机构下，追求自身私利的地方政府和地方势力吸取了大部分自上而下输入农村的资源，并不断侵蚀乡村社会的公共利益。这样“一方面，国家投入的大量资源被吞噬，一个越来越肥厚的地方政府与地方势力结盟的集团开始长成；另一方面，大量的存量资源被结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源，农村社会未来的发展可能性因此被破坏掉。”[8]在这些研究中，地方灰恶势力插手基层治理，与地方政府瓜分公共资源，成为乡村治理“内卷化”的主要特征。贺雪峰、陈柏峰、李祖佩等人对此都有十分深入的研究。 由以上可见，中国基层治理研究领域的“内卷化”实际上包含着两层概念。其一是一种组织层面的内卷化，即基层治理组织日益国家化、正式化和复杂化，但基层治理效率并没有随之增长；其二是利益分配层面的内卷化，即地方势力与地方政府结盟，将国家投入的公共资源内卷为其私利的状况。这两个层面的内卷化是相互联系的。正是因为组织层面的内卷化，正式的基层治理组织无法、无力实施有效