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农村被撤并学校产权争议的类型、原因及其法律解决 巫志刚 摘要：农村被撤并学校产权争议成为当前各地急需解决的法律问题。当前争议主要集中在土地使用权归属、校舍房产权属、土地附着物权属、债权债务承担等四个方面。争议产生原因主要在于政策变化导致新的利益平衡机制尚未建立、争议主体层级性导致契约规则难以达成、土地建筑物主体不同一导致与现有法律制度冲突等。解决这些争议，需要按照“谁投资、谁所有”、平等协商、同一处置、物尽其用的原则分类进行。 关键词：被撤并学校 产权争议 法律解决 近年来，随着农村教育布局调整力度加大，各地出现了大量被撤并学校因产权不明或产权争议导致的闲置浪费现象。东北师范大学农村教育研究所课题组2008年10月的一份调查结果显示，其所调研样本县共撤并978所中小学校，因产权不清或其他原因而闲置、荒废或倒塌的206所，占总数的21.06%〔1〕；安徽省发展改革委2010年的一份调查统计显示，其所调研的被撤并学校718所中因产权不清被废弃、暂时闲置的有269所，占总数的37.5%[2]；而据《中国教育报》2011年对贵州的调研测算，“全国2200多个县目前至少有3亿平方米的农村校舍处于闲置，而其中大部分因产权争议暂时难以处置”[3]，等等，可见问题的严重性。明晰产权，成为这些庞大学校资源物尽其用的前提和基础，也成为当前亟待破解的一个法律难题。 一、农村被撤并学校产权争议的类型 被撤并学校，主要存在于县以下的乡镇或农村学校、教学点。其校产按照属性可分三类：一是不动产，包括校园用地、实践基地、校舍、树木等；二是动产，如教学设备、设施及现金、银行存款等；三是债权、债务等资产，前两种系从物权角度而言。按照属性的不同，根据各地报道和学习工作的了解，笔者对当前争议类型作如下梳理： （1）对被撤并学校土地使用权归属的争议。对土地的所有权，争议不多，因为按照我国目前法律规定，土地所有权只有两种类型：国有或集体所有，其争议更多属于一般意义上的土地权属争议，与被撤并学校土地使用权争议关系不大。在土地使用权上，由于使用权存在国有土地使用权和农村建设用地使用权两种，相互交织，错综复杂。 一是村集体和乡镇集体（政府）间。这种情况常发生在中心小学和乡镇初中被撤并后的情形。比如，位于某乡镇的一个中心小学由于搬迁新址，旧址遗留下来后，所在村集体要求乡政府归还，乡政府认为这是城镇国有土地应归乡政府。 二是县教育局和村集体之间。县教育局一般代表县政府行使教育资源国有资产的所有者权益。中国教育报曾报道，贵州1981年一被撤掉的某小学，村里和县里纷纷主张对此地块的所有权〔4〕。 三是县教育局和村集体、乡镇集体（乡镇政府）三者间。比如上述中心小学的事例当中，县教育局知道后，根据相关法律和政策规定认为属于教育用地，应当属于国有资产由县教育部门代为管理。县、乡、村三级都加入到争议当中 四是公民和村集体之间。如某县松林教学点2007年秋被撤并，2008年初，学校附近一农户拿出 1953 年的地产证明复印件，声称学校的地产当初属于他父亲的，现在不办学，应当归还。校方认为学校系国有资产，由此产生争议[5]。但由于农村的建设用地和宅基地是两种不同的使用权类型，且分别登记确权，除了一些历史上的遗留问题外，这种争议较少发生。 根据上述情形和分类，可以制作如下图表： 村集体（村民小组） 村集体（村民委员会） 乡镇集体（乡镇政府） 县政府（教育行政部门） 公民 村集体（村民小组） __ 争议较少 集体或国有土地 使用权争议 集体或国有土地 使用权争议 使用权争议 (较少) 村集体（村民委员会） 争议较少 __ 集体或国有土地 使用权争议 集体或国有土地 使用权争议 使用权争议 (较少) 乡镇集体（乡镇政府） 集体或国有土地 使用权争议 集体或国有土地 使用权争议 __ 使用权争议 (较少) 县政府（教育行政部门） 集体或国有土地 使用权争议 集体或国有土地 使用权争议 集体或国有土地 使用权争议 __ 使用权争议 (较少) 公民 使用权争议 (较少) 使用权争议 (较少) 使用权争议 (较少) 使用权争议 (较少) __ 表一:相关主体对被撤并学校土地使用权归属争议图解。“__”表示发生可能性不大。 五是希望工程或社会各界捐赠建设学校的土地使用权与村集体土地所有权的争议。在希望工程或社会各界捐赠建设学校中，有些获得的是国有土地使用权证，这方面争议不多；但有些是农村建设用地使用权，当被撤并后村集体如果作为土地所有权主体行使权利时，往往发生争议。 六是宗庙祠堂的土地使用权与村集体土地使用权争议。一些村小学或教学点，是在宗庙祠堂中办学，当被撤并后，是归还宗族还是归还村集体，由于法律并未对此明确规定，存在争议。 （2）对校舍房产权属的争议。 一是对校舍房产所有权的争