论《行政许可听证听》证主持人制度.docVIP

论《行政许可法》的听证主持人制度 丁雪华 江阴职业技术学院 江苏江阴 214405 摘要：行政听证制度作为现代行政程序法的重要内容之一，其基本要素—听证主持人制度具有丰富的法律内涵。本文通过分析我国听证主持人制度存在的诸多问题，为我国听证主持人制度的完善提出了一些思考。 关键词：行政许可听证 听证主持人 完善 听证主持人是指负责听证活动的组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成，并具有相对独立性的人员。听证能否顺利进行、程序是否公正，在很大程度上取决于听证主持人。我国《行政许可法》第48条第3款规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”该条款明确规定行政许可听证主持人和行政许可审查决定人相分离，遵循了职能分离原则，体现了自然公正的程序规则。 听证主持人回避是控制其公正性的重要措施。回避在理论上分为有因回避和无因回避两种。有因回避又称附理由的回避，是指存在法定理由的情况下，听证主持人才回避；无因回避又称强制回避或不附理由的回避，是指无须任何理由，即可要求听证主持人回避。根据我国《行政许可法》第48条第3款规定：“申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”可见，我国的行政许可听证只规定了有因回避一种情形。 一、听证主持人制度存在的问题 《行政许可法》的有关条文规定了听证主持人制度中的职能分离原则、回避原则等内容，但对听证主持人的法律地位、任职资格、职权等方面却未作出规定。有部分规章和地方法规在《行政许可法》的基础上，对任职资格、职权等方面作出了具体的规定，有一定的突破，但诸多规定仍存在着很大差异和冲突。目前，听证主持人制度存在着以下方面的问题： 1．人数不统一 关于听证主持人的人数，《行政许可法》的规定不明确，各规章和地方法规也呈现出多种规定：有的为了提高行政效率，明确规定由1名听证主持人组织听证，如《海关行政许可听证办法》第28条规定：“海关行政许可听证实施部门应当指定1名听证主持人负责组织听证活动。……”；有的为了突出听证活动的准司法性，要求根据案件的具体情况确定听证主持人的人数，如《湖南省实施行政许可听证规定》第7条规定：“听证主持人由1或者2至3人担任。由2人或者3人担任的，应当确定1人为首席听证主持人。”；但更多的是与《行政许可法》一样，没有明确的规定。 2．任职资格 听证会是否有序进行以及是否有质量，在相当程度上取决于听证主持人的能力素质。鉴于听证主持人地位的重要性，世界各国行政程序的立法惯例都对听证主持人的任职资格作了明确规定，如在美国要想成为行政法官，一般需要具备两个条件：一是拥有律师资格且有一定行政工作经验；二是通过文官事务委员会的考试。而我国《行政许可法》却没有相关的规定，大多数规章和地方法规与《行政许可法》一样没有相关的规定，只有少部分规章和地方法规对听证主持人的任职资格作出了规定：有的只是概括性的规定，如《湖南省实施行政许可听证规定》第7条规定：“听证主持人应当具备必要的行政管理和法律专业知识。”；有的虽然对听证主持人应当符合的条件作出具体的列举，但实际上由于条文比较抽象而缺乏具体的管理规定，如《吉林省行政许可听证实施办法》第8条规定：“听证主持人应当符合以下条件：（一）属于听证组织机关工作人员；（二）熟悉听证规定，具有一定组织能力，能够胜任听证主持人工作；（三）法律、法规、规章规定的其他条件。” 3．听证主持人缺乏独立性 学者们普遍认为，听证主持人在法律地位上应具有相对性，如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正地评判是非，整个听证将徒具公正的面纱而实为骗人的闹剧。[1] 《行政许可法》及11部地方法规规定听证主持人由“行政机关指定”，9部部门规章规定了听证主持人的任职资格，但对主持人的任用程序皆未提及。实际操作中，听证代表及外界媒体对于听证组织机关如何选任听证主持人是一概不知，行政机关指定听证主持人一事就成了行政机关的内部事宜。而且，规定“由非本案的调查人员担任”实质上指定的始终是行政机关的工作人员担任主持人一职，如“西上六电磁辐射听证会”的主持人是北京环保局法规处处长，而“圆明园环境整治工程听证会”的主持人则是国家环保总局环评司司长，无论是利害关系人还是行政许可听证事项的申请人均对听证主持人的身份产生了不信任甚至抵触情绪。设想一位来自同一行政主体的法制机制，甚至是同属该行政主体内部同一职能（环境影响评价）机构的工作人员担任听证会主持人，他们无独立的行政主体地位，与审查行政许可申请人处于同一行政机关，不能避免单方面接触，而且与组织听证的行政机关是行政隶属关系，福利待遇受行政机关控制，职务升降由行政机关决定，二者之间有密切的利益关系，这些都难免使广大公众对听证主持人的独立性产生质疑。