我国中央与地方政府间财政关系上的机会主义及其抑制.doc

我国中央与地方政府间财政关系上的机会主义及其抑制 武汉大学政治与公共管理学院 黎民 中国地质大学（武汉）政法学院 赵频 摘要：本文我国中央和地方政府财政关系上的机会主义析决定了中央和地方政府在运用公权力时难以从根本上杜绝机会主义行为而在处理二者财政关系时，渐进式改革所特有的制定边界和制度约束的不清晰，对中央行政集权的制衡不足，以及地方政府的信息优势，是二者机会主义产生的现实原因。中央和地方政府财政关系上的机会主义。。机会主义产生的最深刻根源，是行动者的个别利益与其他利益主体之间存在着利益上的不一致性。由于行动者个别利益与其他利益主体之间的利益差别是普遍的，因而，机会主义的存在也是普遍的。当然，机会主义在表现形式上是多种多样的：既可以有逃避责任、不作为的机会主义；也可以是通过不当作为获益的机会主义。 具体到政府的机会主义，我们可以从委托代理关系的角度来分析。就中央政府而言，其具有双重身份的特点：相对于全体选民而言，它是代理人；而相对于地方政府而言，它又具有委托人身份。但无论其作为代理人还是作为委托人，中央政府都具有人格的二重性：一方面是全国整体利益的惟一法定代表，另一方面也具有全国管理者的特殊利益。而地方政府，除了双重代理人身份，即辖区选民的代理人以及代表中央政府行使地方管辖权的代理人外，也存在作为地方管理者的特殊利益。由于中央政府和地方政府都具有作为管理者的特殊利益，这就决定了，二者在运用公权力时，难以从根本上杜绝机会主义行为。 如何认定中央和地方政府在处理相互间财政关系上的机会主义？我们的观点是，中央政府在进行政策抉择时，通常倾向于采取更有利于自己的政策，当中央政府有意无意地将自己的管理者利益强调到不恰当高度、以致损及全局利益或地方利益的地方和时候，中央政府的机会主义就产生了。地方政府所具有的双重代理的角色，使其机会主义的表现更为复杂，即地方政府除了由地方代理人人格二重性引发的机会主义外，其无限强化地方利益的冲动，也容易对全局利益产生冲击。 中央和地方政府在相互间财政关系上的机会主义，就其本质而言，是在软化了的制度环境约束下，二者不同效用函数之间的冲突。政府机会主义的存在，使政府在不同程度上背离了其必须坚守的根本宗旨——公共性，而在某种程度上类同于唯利是图的企业。政府机会主义的后果，是造成财政资源配置扭曲，政府行政的公正性受到损害，政府拥有的最重要资源——合法性权威，也会大大地降低。 二、中央与地方政府间财政关系上的机会主义的成因及表现 如前所述，行动者的个别利益与其他利益主体之间存在着利益上的冲突，只是为机会主义行为的产生提供了前提或者说可能。机会主义由可能转化为现实，还需要其他因素的参与。我们认为，在中央与地方间财政关系上，渐进式改革所特有的制度边界和制度约束的长期不清晰，对中央行政集权的制衡不足，以及地方政府的信息优势，是我国中央政府和地方政府机会主义产生的现实原因。下面，我们就对这三个原因展开分析。 1.渐进式改革所特有的财政边界长期不清晰，是中央和地方政府机会主义的重要成因 我国的中央集权的单一制国家性质，决定了在中央与地方间财政关系的调整上，中央政府始终处于主导地位，而调整的实质是中央政府在绝对集权与绝对分权之间寻找均衡点。我国建立与市场经济相适应的新的中央和地方政府财政关系的复杂性和敏感性，使改革和调整过程并未像西方那样采取立宪性一致同意 规则，即先确定游戏规则再开始游戏，而是以渐进改革的方式，通过实践探索，逐步确立游戏规则。 渐进式改革的优点，是充分照顾到现有的利益格局，可以避免大的社会动荡，减少改革成本。但渐进式改革也使得中央与地方政府之间关系的目标模式不明确，二者就财政关系所订立的合同或契约也不完全。同时，中央政府拥有合同权利之外的剩余控制权，中央政府根据情形变化变更合同的权力因为中央较容易地变更，承诺，通过不断。 （2）财政转移支付。 政府间转移支付存在的一个重要理由是地方政府在提供公共产品时产生正外部性。在不考虑收入分配的情况下，将中央政府的资金转移给地方政府的重要理由是地方提供的公共产品的受益范围超出了它所辖的行政边界。由于财政转移支付制度的不规范，目前中央财政对地方所采取的支付方式虽然主要以税收返还的形式出现，但这并不是真正意义上的转移支付制度，而是多级政府就同一税种或税源在按率分享。地方政府为获得较多的转移支付量，通常不是努力征税，努力增加当地财政收入，而是制造财政缺口。这样做的消极后果，是混淆了真正贫困的地区和不努力增加收入的地区，影响了努力增加收入地区的积极性，背离了转移支付的初衷。 2.缺乏相应约束的中央行政集权，是中央政府机会主义的温床 中国现行的政治体制，治理方式单向的自上而下的命令式治理，最高权力的权威来制定相关制度，并自上而下的权力链条传输和落实制度。中央政府假定为