ppp养老服务模式发展实施解决方案1.doc

PPP模式在某某省机构养老服务发展中的探索 伴随我省人口老龄化趋势，社会供养系数上升，全省老龄社会事业发展任重道远。面对家庭养老式微社区养老尚未普及的现实状况，机构养老的补充作用尤显重要。为尽快改变机构养老服务建设供给滞后于需求、服务质量差强人意的状况，某某省财政厅与某某省民政厅联合印发了《某某省运用新型民办公助机制(PPP)支持社会资本建设非营利性养老机构试点方案》，探索吸引民间资本进入以满足数量激增且形式多元的机构养老服务需求的新路径。PPP超越商业意义上的一般风险联合，基于共同利益目标的制度安排，以契约方式确立，完成风险共担和利益共享的长期合作。势必以其独特的优势，更好地将政府、市场、社会的力量彼此结合，助力解决机构养老发展中的问题，最终成为适应“国家治理现代化”、“市场起决定性作用”、“转变政府职能”、“建立现代财政制度”等一系列要求的重大实践创新。 　　 一、PPP模式的三个重要特征 　　 PPP并非舶来的新鲜事物，从政府与市场合作的角度看，其最早可以追溯到中国历史上的晚晴时期，当时的“官督商办”就是政府与私营部门达成合作关系的经济组织形式，帮助完成很多国家的经济军事计划，正如今天成立(SPV)项目公司进行公共项目的实施。诚然，作为提高公共服务递送效率和质量的重要改革措施，它在超越政府垄断和完全市场化，以及BOT、PFI等模式的基础上，有其独特的优势和特点。 　　 (一)PPP中政府的合作伙伴并非仅限于市场(主要指私人部门或资本)，也包括非营利的社会组织。它打破政府垄断与彻底市场化非此即彼的桎梏，弥补西方福利国家公共服务市场化、私营化改革的不足，是介于外包与私有化之间，取长补短，发挥各自优势的折中。它通过联接政府，与非公共部门在资金、技术、管理等方面的独特优势，来实现比各方预期单独行动更为有利的结果，是促私营部门效率、公民社会参与的结合体。 　　 (二)PPP本质更注重合作并非简单竞争。它不是商业意义上的单纯风险联合，而具有共同的属性，最重要的是合作各方拥有共同目标。尽管参与各方的动机可能不同，所期望的付出和回报也不同，却可以通过诸如激励相容的制度安排，基于PPP搭建的平台，在共同目标、利益的牵引下，实现政府、市场、社会的良性互动。 　　 (三)PPP包含融资却非单一的融资。基于PPP模式搭建的公共服务供给平台中，融进来的不仅是资金或资本，更包括先进的生产和管理技术。从这个意义上说，它更应被称为复合的管理模式，从更高层次的管理角度，实现项目整体风险最小而社会综合效益最大化，超越单一的融资模式仅仅追求自身风险最小而自身经济利益最大化。 　　 二、某某省将PPP运用于机构养老服务的必要性和可行性 　　 将PPP模式引入机构养老服务建设中，其固有的特征和优势将有助于解决现存的很多问题。但凡一种模式总有其适应发展的环境条件，以下是笔者对PPP应用于机构养老服务之中的可行性与必要性分析。 　　 (一)必要性 　　 ——实现财政资金与社会资本的结合，减轻财政负担。PPP模式所包含的融资功能必然拓展投入养老机构建设的资金来源，实现财政资金与社会资本的结合，充分发挥财政资金的放大效应，弥补现有的资金缺口，减轻财政负担。 　　 ——整合政府、市场、社会的优势，提高养老服务质量。私人资本的逐利性将调动更多的经营智慧来满足养老服务的市场需求。政府和非盈利的社会组织则将发挥其在宏观设计、制定行业规则、加强行业监督、保证机构养老服务的社会公益性等方面的职能优势。如前所述，PPP模式正是搭建三者良性互动、优势互补的平台，通过更高层次的管理模式克服市场失灵和公共部门失灵，改善养老机构的运营效率和服务质量。 　　 ——分散风险，实现规模效益。初期投入大、投资回收期长、服务对象特殊等因素，使机构养老服务业同时面临系统风险(如政策风险、经济风险、法律风险)和非系统风险(如运营风险、技术风险、市场风险)。相较于公办养老机构，大部分民办养老机构规模较小，经营成本较高，难以形成规模效益。公办养老机构虽然得到政府较大支持，承受风险能力较强，但政府作为“兜底人”的单一风险承担机制却增加财政负担。从经济学角度看，机构养老服务属于准公共产品，处于市场失灵领域，社会资本追逐低风险高利润的本性必然使其参与动力不足。PPP模式风险分担收益共享的固有特征恰好使公共部门与非公共部门在合作中，达到风险分配的效率最优化，实现项目整体风险最小而多方共赢的目标，进一步在全社会范围内实现经济与社会的规模效益。 　　 (二)可行性 　　 ——良好的运作基础与政策环境。自20世纪90年代至今，PPP模式的应用从幕后走向前台，涉足领域逐步扩大，在高速公路、地铁、水务等基础设施