第7章公共行政与新公共服务.ppt

第7章 公共行政与新公共服务 我们在前面几章已经评论过了许多理解公共组织的途径 , 我们也看到了一些为各种立场辩护的观点。公共行政的理论家对他们的工作似乎争论不休 , 因而看来很难在这个领域中建立一种接近范式之类的东西。 许多学者从大量引人注目的角度对这种理论困惑进行了描述。例如 , 许多年前 , 德怀特·沃尔多 (1961, p.210) 就把组织理论问题称为 盲人摸象的问题 。 最近有学者提出了公共行政的 认同危机 问题 , 它指的是在公共行政领域方向上的不一致使得我们无法提出某些问题。 公共行政领域中的确存在着认同的问题 , 尽管我宁愿用 “ 合法性的危机 ” 来表达。 在这一危机中 , 理论的 统一性基础无法反映或者回应公共行政领域当中的参与者 ---- 包括那些理论家、实务者以及公民等 ---- 的要求。 事实上 , 我们认为 , 在公共行政理论的恰当方向方面 , 还是存在着相当 的一致性 , 尽管这种一致性有时并不非常明显。 我们看到 , 将各个相互独立的理论连接在一起的线索直接源、来自于韦伯的以理性官僚制为重点的思想遗产 , 以及威尔逊的以政治-行政两分法为重点的思想遗产。 其结果 , 便是试图在民主责任感的框架下建立一种以对人类行为的实证主义理解为基础的理性行政理论。 这种韦伯式的社会科学和美国产业主义的古怪结合 , 包括好几个不同部分。 首先是这一观点 : 公共行政研究就是研究如何更有效率地运作一个组织 。换句话说 , 就是研究怎样用最小的成本去达到既定的目标。 在这一观点看来 , 公共行政的目标和目的是由那些专门负责的公共官员 这意味着完成这些目标的方法可以有很多 , 但是大体上 , 为了整合组织中的各种次一级结构 , 就需要一个能够通向单一的中央集权的层级结构。 这样 , 在这种来自组织使命的理性活动模式中 , 所有措施都旨在确保组织成员的顺从。在这样的一种努力中 , 科学是最关键的。 这一解释表明科学被说成能够提供因果关系的解释 , 那些享有知识和掌握资源的人和那些拥有权力的人能够在科学的名义下对组织成员实施更大的控制。 现在存在着一种公共行政的合法性危机 , 在这一危机中 , 理论的统一性基础无法反映或者回应公共行政领域中的参与者 ---- 包括那些理论家、 实务者以及公民等 ---- 的要求。 尽管大多数主流的公共行政理论家在细节方面存在着差异 , 但是他们看起来都大致同意上面这些基本的观点。 例如 , 西蒙关于行政的理性模型的经典描述已经很明显地超越了早期的行政管理理论 , 但是 , 他还是保留了大量的传统政治-行政 ( 现在被解释为事实-价值 ) 二分法的观点和行政管理的层级模式的观点 同样 , 人际关系理论家虽然声称要超越理性模式的观点 , 但却很可能只不过为管理者提供一套更复杂的技术以获得组织的顺从罢了。 最后 , 政策分析家 ( 他们承认官僚体系在政策制定过程中越来越重要的作用 ) 在建议采纳一些执行策略 ( 这使我们直接回到了行政管理的鼎盛时期 , 只不过现在的旗号是新公共管理罢了 ) 的同时 , 把重点转向了对既有的或者提议的政策影响进行科学的评估。 与公共行政理论这些主流的观点相比 , 总还存在着一些相对而言不那么为人所理解的和主流相左的有关民主行政的观点。 在过去十年左右的时间里 , 这些观点以一种对理性模式明确而直接的批评面貌出现 , 并且试图使公共行政理论超越纯粹的理性行为。 本章探讨对这些理性模式的新的批评观点 , 然后转向提出几个已经开始被人们讨论的替代观点 , 这些观点有些以现象学为基础 , 有些以批判社会理论为基础 , 还有些则从其他的思想传统发展而来。 可能还会出现一种直接来自马克思的人本主义、弗洛伊德的心理分析这些思想传统以及杰弗逊式民主这一政治传统的观点。 更为重要的是 , 倾向于这个方向的学者们都非常强调理论与实践的结合 , 并旨在确立一些能有意义地指导公共组织生活的理论。 就像我们将看到的那样 , 我们有理由期盼这种更务实的理论会对公共行政学者产生强大的吸引力。 7.1 理性模型批判 主流的公共行政理论大都表现出以行政的理性模式为中心。但是 , 这种理性模式以及其他相关理论存在着许多重要的局限性。 根据三个重要问题来归纳我们对公共行政的理性模式的批评看来是恰当的 : (1) 理性模式是建立在一种片面的人类理性的观点之上的 ; (2) 理性模式是建立在一种对知识获取的不完整的理解之上的 ; (3) 在理性模型的框架下展开工作的理论家无法充分地把理论与实践联系起来。本节将对以上的每一点展开具体的分析。 片面的人类理性观点 第一个要讨论的问题一一理性模式是建立在片面的人类理性的观点之 上的 , 可以通过历史的或者当下的观点来加以考察