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修法的三个疑问 　　为什么预算总是得不到约束？这和国内《预算法》所规定的原则和各项制度有关。现行《预算法》于1994年通过后，在规范预算收入、预算支出和预算监督等方面发挥了重要作用，但是由于该法的时代局限――当时中国尚未建立起市场经济，私有财产保护尚未入宪，因此在很多理念和细节上都存在问题。 　　仅以《预算法》第一条所规定的宗旨为例，就会发现很多问题：只是强调该法是“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”，并没有谈及“人大对政府的财政监督”和“保护公民财产”等其他国家预算法中提及的重大原则问题，而很多细节上的瑕疵也颇受学界诟病。 　　 　　预算权还是监督权：修法中的管辖权争议 　　从各个国家的制度实践来看，议会控制政府预算的主要方式和内容都是通过《预算法》所规定的程序进行。在中国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对政府预算的监督也是通过《预算法》所规定的形式进行。不过从现实来看，各级人大对政府财政预算的监督实在有限，基本上是流于形式而没有发挥效力。 　　《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”同时，《宪法》第六十二条规定“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”是属于全国人民代表大会的权力;第九十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。《宪法》的这些规定，为全国人大和地方各级人大的预算权提供了正当性基础。 　　据学界的归纳，人大的预算权包含三个层面：一是各级人民代表大会行使的审查和批准政府预算的权力，二是各级人大常委会行使的审查和批准政府预算调整方案的权力，三是各级人大及其常委会对各级政府预算执行情况进行监督的权力。其中，前两项是对政府预算及其调整的合理性和合法性审查，并决定其是否生效，行使的是决定权，是一种刚性权力。 　　但是在现实的制度运行过程中，法律上享有最高权力的人民代表大会并没有得到真正的尊重，人大的预算权往往就被扣减成为“人大预算的监督权”：人代会会期与政府财年不一致，造成接近1/3年度的财政预算未批先用，政府支出缺乏法律依据;人代会会期过短，人大代表无法充分审议政府预算，议程设置上也缺乏预算修正、否决等权力，使预算审查与批准流于形式，这些都是人大预算权面临的制度障碍。因此，人大的预算权在某种程度上又变成了“预算的被批准权”。而且从法理上而言，如果把人大审查和批准预算及其调整方案的行为定性为监督，等于把预算的决定权交给了政府，把人大对预算的决定权弱化为了监督权，这也是与中国宪法的制度安排相悖的。 　　在目前的框架下，通过听取预算执行情况报告、决算报告和财政审计报告，监督政府预算执行情况，是各级人大常委会的常态工作，因此认为人大预算权是一种监督权的占主流意见，形成了人大预算权权力实质与行使现状的误差。根据宪法和相关法律规定，各级政府只有提出预算及其调整方案的权力，没有决定及调整预算内容的权力，这个权力被宪法赋予了各级人大。 2012年1月20日上午，湖南长沙，交警在荚蓉北路对违章车辆进行锁车。这类罚款都作为非税收入进入地方的财政专户中。 　　那么，该如何让《宪法》上规定的人大预算权落到实处。显然，提高人大及其常委会的预算能力是一件刻不容缓的事。那么人大有没有能力来调整预算内容的能力呢？这是很有疑问的。 　　由于中国各级人大代表并非专职，而且很多代表并不具备相关财经专业知识，再加上时间有限，使得人大面临着预算审议能力比较弱的现实。为提高预算审批水平，全国人大常委会仿效美国国会预算办公室，于1998年设立了预算工作委员会。随后全国各级地方人大也随之成立了预算工委。但是与预算审查工作的实际需要相比，无论人员编制还是工作能力，各级人大常委会预算工委都还有待进一步加强。一个可供比较的数据是，全国人大常委会预算工作委员会有20A编制，而美国国会预算办公室（CongressionalBudgetOffice，简称“CBO”）则有240人的编制，并且绝大多数是经济学家和专业的公共政策分析者。 　　正是因为政府预算能力不受限制，所以在中国屡屡出现在其他国家匪夷所思的事。2008年10月3日，历经了将近一年多的讨论，经美国国会讨论通过，美国总统布什签署颁布了《2008年经济经济稳定法案》，推出了将近7000亿美元规模的金融援助计划。与美国历时一年的激烈讨论相比较，中国的“4万亿”计划未经人大审议即出台。不管刺激计划的效果如何，未经人大审议的现实使得人大对政府预算已经失去了基本的监督权。而事后，上海律师严义明曾向国家发改委申请信息公开，“要求列表公开4万亿元资金来源以及目前已经审批通过