环境责任分配的公平性考量,贾晓燕.docVIP

环境责任分配的公平性考量 贾晓燕*（山东理工大学法学院 ；山东淄博；邮编：255049） [内容提要]从可持续发展到循环经济再到低碳经济，人类社会的进步与资源的协调日渐紧迫。节能减排、开源节流势成必然。实现这一目标的根本途径在于科技创新，但制度建设也不容忽视。生产者环境责任、政府环境责任和消费者环境责任之间的博弈日趋广泛。本文在上述博弈的相对平衡中论证了环境责任分配的公平性考量问题。 [关键词]：环境责任；公平分配；考量 一、问题的提出 近年来，全球温室气体排放所导致的气候变暖问题越来越受到世界各国的广泛关注，于是关于“低碳经济”的讨论便甚嚣尘上，研究“低碳经济”问题更成为了环境法律发展的新动向。所谓低碳经济，是指通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能的减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。它是一种以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益(三低三高)为基础的经济可持续发展模式，其关注的重心是资源节约、减少排放，开发新能源。从可持续发展到循环经济再到低碳经济，无一不是希望通过节能减排、资源再利用等途径寻求人类与环境的协调发展。为实现这一目的，所有社会成员都应担当相应的社会和法律责任。本文从法律约束的路径依赖上，探讨了环境责任在各类环境主体中的公平分配问题。 二、公平分配环境责任的制度思考 （一）污染者付费原则扩张 1972年为解决造成环境污染的责任问题，经合组织环境委员会首次提出“污染者付费原则”（Polluter Pays Principle），这项原则很快得到国际社会的认可。然而当这一原则被应用到我国的环境法律中时，却被无意间狭隘化了。中国在参照“污染者付费原则”的基础上，1979年《环境保护法（试行）》第六条规定了“谁污染，谁治理”原则，1989年《环境保护法》却未在条文中明确表述这一原则，只是通过具体规定贯彻了“污染者付费原则”。1996年国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》中又重新提出环境责任原则，指出该原则的核心内容是“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”。从这些法律法规的发布及实施的实践来看，污染者付费大都被演化为生产者责任，排污者也被定格为生产者。生产者成为了环境责任的承担主体，甚至是唯一主体。其他主体的责任则被忽略掉了。 事实上，污染者的外延相当广泛。在整个生产—消费—再生产的全过程中任何一个环节的参与者都会成为污染者。也即污染原料的生产者——污染最终产品的生产者——污染产品的最终消费者皆应被视为污染者，他们都在自己所处的环节上对环境造成了污染。如果需要付费，这三种类型的污染者皆应付费，因此，污染者付费不仅要体现污染者与国家分担环境费用之间的正义性和公平性，而且应当进一步的在不同类型的污染者之间分配污染费用的公平与正义。然而学者更多关注的是污染费用的确定问题，这就导致了我国立法中把污染者狭窄的定位为生产中的直接排污者的现象。例如2003年国务院出台的《排污费征收使用管理暂行条例》第二条“直接自环境排污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者）应当依照本条例的规定交纳排污费。”这种片面理解在实践中必然表现为向直接排污的生产经营者征收排污费，并以此作为治理污染的重心。[] 污染者付费原则存在两个方面的不足：一是无法体现不同类型的污染者之间污染费用分配的正义性。另一方面把污染者定位为生产经营者与发生变化的客观环境不相符。有资料统计，全国生活垃圾侵占的面积已超过1350万亩[]，表明污染源正由过去的生产型污染向消费型污染转变。由此，污染者付费应当适用于整个生产、分配、交换、消费等市场经济全过程。包括生产污染、流通污染、消费污染、办公污染等等在内的各个污染者都要各承其责。 （二）公共行政理论的扩张 公共行政从其产生到现在经历了传统公共行政阶段、新公共管理阶段和以新公共服务为代表的当代公共行政阶段。 传统公共行政学的理论基础是古典管理主义，“古典管理主义是为了解决大型组织中的协调问题而应运而生的……古典管理主义核心的价值目标在于追求效率，强调管理的工具理性和技术理性……而传统公共行政可以看作是对管理主义的早期追求。公共行政被看作是不同于政治的一个独立的领域，是一个价值中立的、技术性的领域，效率被看作是第一公理。”[]传统公共行政理论视管理者为“划桨者”。 与传统公共行政不同，新公共管理理论则提出政府角色应该是“掌舵而非划桨”。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因[]。新公共管理的理论基础是公共选择理论、管理主义和委托——代理理论。“公共选择理论强调市场机制的治理能力优于官僚制体系；管理主义则破除政府部门和私营部门的障碍，强调企业组织蕴含市场竞争