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城市规划中的公共利益初探 　　摘 要：城市社会是一个复杂的、多子系统的巨型系统，各类要素在城市发展过程中往往会产生种种矛盾，城市发展进程的原因恰恰是这些矛盾。在这些矛盾中，有的是互相冲突的，有的则可能会协调起来，它们既可能推动城市的发展，也有可能会阻碍城市的健康发展。而城市规划的工作就是如何协调解决这些矛盾，阐述城市规划中以公共利益为重的原因，分析城市规划中公共利益的表现形式，分析影响城市规划中公共利益实现的因素，最后提出城市规划中公共利益实现的途径。 　　关键词：城市规划；公共利益；初探 　　一、城市规划建设应以公共利益为重的原因分析 　　（一）从理论上看，城市规划具有公共性 　　城市空间和土地本身是巨大的财富，在市场经济条件下作为一种特殊商品成为了不同利益集团争夺的目标。作为城市开发资本拥有者的开发商，投资商把守的是“经纪人”信条，其追求的基本目标和行为方式是城市空间及土地的经济价值最大化。然而，从另一个角度来看，包括土地在内的城市空间并不仅仅只具有经济价值方面的意义，城市是城市的构成者广大普通市民共同生活的空间。 　　（二）从实践上看，城市规划是政府公共政策的一部分 　　城市规划是政府公共政策的一部分，政府在城市规划的编制和实施中起着相当重要的作用。在规划行为中，政府与开发商最大的不同是政府的行为目标是实现公共利益，但这并不能完全避免现实中出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益。城市规划中的“政府失灵”主要表现为政府的无效干预（包括干预行为的效率太低）和过度干预。 　　二、城市规划中公共利益的表现形式 　　（一）维护法律秩序 　　在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要他涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定，哪些地方可以进行建设，可以进行什么建设，建设多大的面积，建什么样的形式，这些都可以认为是法律秩序的组成部分，也是法律秩序的具体实施途径。 　　（二）提供公共服务 　　随着市场机制的进一步完善，政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务。弗里德曼曾在他著名的《公共领域的规划》一书中对于公共规划进行了分类，从中可以看出，规划的主要功能在于倡导经济稳定成长，为经济发展服务，提供各种公共服务，尤其在私人投资无意经营的领域内的公共服务，如公交、公路、大型水电站等。 　　（三）追求美好环境 　　包括对于美好城市形象的追求，对于优良环境质量的追求，对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性，城市规划是实现人们这种追求的技术手段，从这个角度说，城市规划代表了公共利益。 　　三、影响城市规划实现公共利益的主要因素 　　（一）规划师个人私利的因素 　　作为城市规划方案的直接编制者，规划师在维护公共利益方面也扮演着重要而特殊的角色。规划师所需具备的素质，除了专业知识和技能外，还必须树立正确的关于规划工作及规划道德的价值观念，其核心理念就是规划师应最终以公共利益而不是以客户的利益为重。如今规划师不仅仅受到市场经济的冲击，隐藏在规划背后干预或迫使规划师让步的“无形”力量是多方面、多层次的，他们都可能损害规划师全心全意为公众服务的职业道德。实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中，虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感，但是在这样一个经济尚不够发达，法制还不够健全，社会价值观正处于急剧变化的转型社会，人们的自利性可能会不断膨胀。 　　（二）规划师利益集团的自利性 　　规划师作为权力集团的一部分，掌握着资源分配的权力，以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态，高谈阔论公共利益，并具有实现公共利益的制度资源，自动扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子，也很难逃脱一般知识集团的特点，即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。城市规划在当代越来越沦落为领导人实现其政绩的技术手段。还有人成为开发商的代言人，为了开发企业的利益贡献自己的才智。此时，公共利益的问题几乎无从谈起。 　　（三）城市规划部门的自利性 　　城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门，一方面是政府的一个职能部门，另一方面，也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者。因而，为了部门的利益与政府其他部门争利益的情况也就在所难免了，遗憾的是，城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品。 　　四、城市规划中实现公共利益的途径 　　（一）实现从技术科学向政策科学的转变 　　城市规划学科要实现从技术科学向政策科学