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波黑：国际治理的回顾与反思 　　2月15日，波斯尼亚和黑塞哥维那正式提交加入欧盟申请，欧盟对此表示欢迎。欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼、欧盟委员会负责扩大事务的委员哈恩对此发表联合声明说，这一天值得所有人庆祝。20多年前，巴尔干地区内战为欧洲历史书写了最为惨痛的一章，今天波黑申请加入欧盟，标志着欧洲大陆向团结与和平又迈出了一步。 　　1995年11月21日，原南斯拉夫地区三方最高领导人――南联盟塞尔维亚共和国总统（代表波黑塞尔维亚族）、克罗地亚共和国总统（代表波黑克罗地亚族）和波黑总统（代表波什尼亚克族）在美国代顿草签了《波黑和平框架协议》（亦称《代顿协议》），从而结束了长达三年多的波黑战争。此后，国际社会大量参与对波黑的战后治理，从和平巩固、政治转型、经济重建等方面予以督导和援助。但20年后的今天，波黑依然未能摆脱“弱国家”、“非完全功能性国家”的标签，经济水平和民主程度在欧洲都居末位，饱受战争摧残的三个民族仍未实现和解。 《代顿协议》的功与过 　　从名称可见，《代顿协议》首先是一个和平协议，其最大的功能和贡献在于结束了旷日持久的战争，给波黑重新带来和平，因此《代顿协议》被认为是波黑历史上最重要的协议。不仅如此，《代顿协议》还通过制定宪法、规定选举办法以及设立联合国高级代表办公室等一系列宪政安排，为建立一个崭新的、统一的国家打下了基础。《代顿协议》的核心目标是遏制民族分裂趋势，缓解族群之间的冲突，在其签署至今的20年间，波黑确实未曾发生因民族矛盾引发的大规模武装对抗。从这个意义上说，《代顿协议》在当时的国际环境下起到了不可忽视的积极作用。 　　但是随着时代的发展和国内外形势的改变，波黑面临的主要任务也从建国问题转变为发展问题，此时《代顿协议》的局限与弊端日益显现。其一，由《代顿协议》确定的波黑国家的主要特点是一个国家、两个实体、三个立宪民族。这一安排导致波黑中央政权极其虚弱，大量实权掌握在两个实体――塞族共和国和波黑联邦（为了强调其民族属性，我国国内也称作“穆克联邦”）手中，其中波黑联邦又在波族和克族之间实行分治，因此在国家层面制造出真空状态，中央政府制定的具体政策措施难以落实。其二，《代顿协议》为使三个立宪民族维持均势，强调了各民族的权利而不是民族团结，使三个民族呈三足鼎立之势。各民族均以自己的利益为重，使国家机构长期陷于瘫痪，同时也加深了民众间的对立情绪和隔阂状态。其三，《代顿协议》强化了国际社会的监管作用，导致波黑难以实现独立自主。为了监督《代顿协议》的执行，联合国设立了驻波黑高级代表一职。高级代表是民事协议解释的最终权威，可以行使临时立法职能、否决官员的提名、处罚官员和政党等。因此之后相当长的一段时期，当涉及中央银行、统一货币、边境警察和统一驾驶牌照等方面的重要改革无法获得议会通过时，高级代表就动用“波恩权力”（即“强行立法权”）强制实施，这几乎成为波黑政治发展的一种模式。波黑官员对此颇有怨言，认为高级代表的存在限制了波黑民选机构在政治生活中发挥作用，使波黑中央政权软弱无力、无所作为，丧失了成为“完全功能性”国家的可能。 国际治理的成就 　　为执行《代顿协议》和重建统一的波黑，联合国、欧安组织、欧盟等国际组织和机构派出大批人员进驻波黑，参加和主持波黑一系列机构的工作，波黑事实上已成为世界级的“保护国”。面对战火中重生的波黑，国际社会不仅要帮助其完成国家构建的任务，还需要在转型过程中对其予以引导和监督。国际社会在对波黑的治理中秉持这样的理念，即波黑的和平巩固必须基于强大的外部压力，而不可能自然而然地自下而上地产生，因此从国际治理在波黑的实践来看，不论是国际高级代表被赋予“波恩权力”，还是欧盟通过一体化来塑造波黑的政治经济转型，都是以一种强制性的手段实施改革。在这一过程中国际治理的主体和模式都发生了变化。 　　参与波黑战后治理的主要是五大国际组织：联合国、世界银行、北约、欧盟和欧安组织。五大组织分工协作，联合国负责确立冲突和危机调解的框架，北约和欧安组织的职责在于防止冲突、危机处理、监督和构建安全体系等，世界银行主要对国家构建进行贷款或资金支持，欧盟在一体化框架内促进波黑的民主转型以实现长久和平。2000年以后，波黑出现加入欧洲一体化的前景，欧盟逐渐成为波黑治理的主导。欧盟之所以继联合国和北约之后成为波黑国际治理中最重要的行为体，原因有三：首先，波黑问题毕竟属于欧洲事务，波黑安全直接关系到欧洲的稳定，相对于美国来说，欧盟作为直接的利益攸关方，责无旁贷地对波黑投入更多的关注。其次，《代顿协议》签署后，波黑面临的主要问题从结束战争、实现和平转为国家重建和民主转型，在这一过程中建立可运行的经济秩序、加强法治、消除贫穷、实现民族和解成为波黑面临的最大挑战，这些问题的解决有赖于一个长期的制度和观念的演变。欧