无线电的动力机制和路径选择.docVIP

无线电的动力机制和路径选择 ; 一、自然资源管理体制改革的动力机制; 正如前文所述,即便自然资源市场化和行政化融合管理体制的方向是明确的,但这一过程往往不是一蹴而就的,既有直接经济利益的考量,又要受到诸如宏观政策环境,相关法律的完善、政府治理能力等方面因素的影响。当然,客观上也存在制度变迁的推动力量,如资源的稀缺程度不断强化,企业产权结构和市场结构不断优化,法制日趋完善等。阻力和推力的博弈由此展开,当推力足够大时,制度变迁就开始了。[2]从国际的经验和中国的实践来看,这是一个渐进的过程,甚至有停顿和倒退的情况发生。以频谱资源为例,美国FCC在20世纪80年代就开始提出市场化的配置方式,直到1993年才被批准。中国在移动互联网等增值电信业务方面已经开始采用拍卖、招标等市场化方式对频谱资源进行配置,只是在基础电信业务方面还没有实质性进展。推动改革的启动和最终顺利完成,需要激励因素的正向推动力量和约束因素的逐步消除机制共同发挥作用。1.制度变迁的约束因素约束因素主要通过以下几个变量来描述。(1)交易成本交易成本包括管理成本与寻租成本。制度调整本身要付出管理成本,如设计一套拍卖系统,再加上系统运行也是一笔不小的费用。此外,频谱资源潜在的使用者为获取资源使用权也将付出不菲的费用,并且在拍卖环境下,这种成本将是不确定的,也可能因为对前景过于乐观的估计或对竞争者的估计不足而付出比理想中更高的费用。综合考虑各种成本后,也许现行制度的效率是可以容忍的,在短时间是难以改变的。这一逻辑也从一个侧面验证了制度变迁的惰性,或者说是“路径依赖”,即从一种习惯的制度转向陌生制度的困难性。(2)财产权的质量这里所说的财产权,不仅仅是法律意义上的,更是现实社会中操作意义上的。2007年,中国有了第一部《物权法》,从法律的层面确定了无线电频谱资源产权的归属,但对该资源的使用、转移、分割和流动等权利并没有明确的界定。这种不确定性将导致高昂的交易成本,降低了相互交易的可能性。在这个意义上,可以说频谱资源财产权利质量是较低的,在很大程度上压制了市场化配置和市场交易的发生。而在西方国家,频谱拍卖和招标等市场配置和交易行为的出现和发展,正是由于高质量财产权利的普遍存在,这也是市场机制在西方社会各个领域发挥基础性作用的前提。(3)政府治理能力可以说,任何社会的资源管理方式和该社会的综合治理能力是相匹配、相适应的。目前,中国还没有像英美国家那样的独立通信监管机构,决策和监督的权力集中在一个部门,既对行业的发展绩效负责,又配置资源,规范秩序,运动员和裁判员的身份合一,很难超脱地考虑政府的公共利益。并且在电信业快速发展的背景下,对行业的长远发展、频谱资源的统筹规划、提升国际竞争力等方面难以达到前瞻性、战略性的要求。众所周知,中国电信业从20世纪90年代特别是21世纪以来取得爆发式的增长。在这样一个全球最庞大的市场上,确实需要高超的智慧和统筹兼顾的治理能力。2.制度变迁的激励因素(1)资源稀缺性制度一旦形成,就有惯性,在改变上也存在惰性,除非面临外在的巨大压力。很多自然资源的管理制度变迁都是如此,土地资源从行政划拨到进入土地市场进行公开拍卖和招标,森林和林木资源从集体所有到承包制,明确林地和林木的权属,矿产资源税由从量计征到从价计征等等,都是在资源供需矛盾加大的背景下开始推进改革进程的。频谱资源在理论上讲,随着技术的进步可以利用的范围也在逐步扩大,但在相当长的一段时期内是比较稳定的,而人类对无线手段沟通的需求增长惊人,为缓解矛盾,合理配置资源,制度变革势在必行。(2)优化的产权结构经验和事实表明,在一个私有产权比重较大的社会中,企业和政府没有“血缘”关系,政府可以比较超脱地考虑公共利益的问题,将自己定位于裁判员的角色,公平地配置资源,将资源以市场化的手段赋予出价最高者所有,企业也将对自己的行为负责。而在国有产权占统治地位的体制中,政府和企业有天然的联系,政府可能考虑更多的是国有企业的经济效益,或者顾虑制度变革后增加的收入可能被减少的税收所抵消,在这些因素的制约下,很难做到独立、公正、公平地配置资源。(3)合理的产业组织结构一个明显的例证是,在竞争较为充分的增值电信业务中,市场化配置频谱资源的应用也较为广泛。基础电信业务方面,虽然国内有三家运营商在市场上厮杀,但总体而言产业组织结构还处于寡头垄断阶段,特别是三家基础电信运营商还难以做到势均力敌,中国移动的市场份额早已超过一半,而且进入基础电信业务的门槛很高。在竞争不充分的背景下,政府和企业都缺乏变革现有资源配置方式的动力。在欧美国家,电信市场竞争已经达到白热化的程度,美国市场上一度有2000多家大大小小的运营商,对资源特别是优质频谱资源的需求和竞争程度也更大,客观上也存在市场化配置资源的动力。; 二、自然资源管理体制改革的路径