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有关高校规章制度建设的法律问题探析 高校规章制度是高校为了组织和管理各项高等教育工作, 根据一定程序制定的, 在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。一方面,它是依法治国在高等教育领域的具体体现,是对教育法律、法规和行政规章所作的具体和可执行性的规定;另一方面,为维护学术自由和大学自治,大学需要完整的制度体系来进行规范和保障。因此,高校规章制度的制定在高等教育管理工作中具有基础性、根本性和长期性的工作。 ; 一、高校规章制度制定存在的法律问题 ; 随着依法治国的深入,高教法治建设取得可喜成绩。但是高校规章制度不断完善的过程中,还是存在着许多问题,一定程度上影响高等教育事业的科学发展。 ; (一)缺乏法律依据 ; 高校规章制度的制定从某种意义上可以说就是一种“立法行为”。《高等教育法》明确规定学校有权制定规章制度进行管理。高校规章制度制定和实施的全部过程都应纳入法治的视野下。目前,一些高校为了便于管理,出台一些没有法律依据的“土政策”,还有一些校领导把个人的主观想法变成规章制度。 ; 目前,高校的规章制度缺乏法律依据的关键在于国家教育立法的滞后和缺失。从法律、法规的纵向结构来看,我国尚未形成一个以教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章组成的层次明确、脉络清晰的法律体系,使高校的各项管理工作真正做到有法可依。高校规章制度制定的直接依据是1998 年颁布的《高等教育法》,已经滞后于高等教育的改革和发展。而且一些亟待出台的重要法律法规尚未制定或颁布,如《教育经费法》、《教育行政组织法》、《教育督导条例》、《教育行政处罚办法》、《校园安全法》等,全国人大常委会、国务院及其相关部门应根据《教育法》、《高等教育法》的规定,尽快出台与之相配套的法律、法规,各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会应根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与法律相抵触的情况下,因地制宜制定配套的地方法规,落实《高等教育法》的各项规定。另外,还需对师生员工的权利、经费投入、教师工资、基本建设等重大问题作出更明确的规定。 ; (二)制定程序不规范 ; 规章制度制定程序不规范是制约规章制度科学合理的瓶颈之一。目前在许多高校,规章制度的制定被认为是职能部门的工作职责。一般的程序为职能部门牵头,组织工作人员起草相应的规章制度, 在一定范围内讨论和征求意见并修改, 经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。这样的程序在几个主要环节上存在明显问题:一是没有立项审批环节,对拟制定的规章制度缺乏必要性和可行性的审查;二是对草案内容的审查机制不健全, 使得草案没有接受最终的审议; 三是征求意见工作由于没有法规部门或法律专业人员的参与, 往往征求意见的过程和对意见的处理上受到起草部门意愿的影响, 有时难以起到真正的效果;四是没有实施后的审查、解释、修订和废止等环节。 ; (三)内容缺乏合理性 ; 《行政法规制定程序条例》第5条明确规定:“行政法规应当备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁,具有可操作性。”该条例对行政法规的内容进行了规范。高校规章制度虽然不属于行政法规,但是作为教育法规的眼神和细化,在制定过程也应参照执行。目前许多高校的规章制度的标题都带有“试行”或“暂行”字样,而且一直都是“试行”或“暂行”;在格式方面,规章制度的章、节、条、款编排混乱等;不同规章制度之间存在冲突和不一致等问题。 ; 同时高校规章制度的内容缺乏长远规划,使规章制度实施时间不长就失去应有的效力。高校规章制度应该体现学校将来一段时期内的发展计划和目标,制定者要对学校将来一段时期内的发展变化做出充分的预测,尽量保证规章制度的长期性和稳定性。然而,一些高校制定规章制度只是为了解决学校当前出现的一些问题,并没有考虑到近几年内出现的新情况,缺乏前瞻性,有的高校甚至出现为了解决某一个别问题而制定规章的情况。由于规章制度内容缺乏长远的规划,随着高校的不断发展,规章制度不但不能被很好执行,而且会失去其应有的权威,不利于高校规章制度的执行和学校的发展。 ; 二、高校规章制度的法律重构 ; 高校规章制度的制定,要与法律、法规和行政规章等规定的“立、改、废”保持一致,按期编制计划。同时深入调研,充分论证,实施条件要比较成熟才能立项建设。在涉及教职员工和学生重大切身利益,特别是有关职称评审、重大纪律处分的规章制度,起草部门应当组织召开听证会,反映当事人的意见,逐步健全学校民主管理机制。在审查阶段,规章制度草案的审查标准应当明确并不断完善,经审议通过的规章制度必须在全校范围内公布。具体来说,有几个需要重构的问题。 ; (一)坚持合法性原则 ; 合法性原则是指高校在制定规章制度时既要符合法治精神,又要符合现有法律、法规和规章的规定。高校规章制度在制定的时候