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第十章 市场失灵及政府的作用 案例10-1 案例名称：排污权交易在中国的实践 案例适用： 外部性与公共产品 产权 市场效率与公共政策 案例来源：改编自《21世纪经济报道》，《 排污权的买卖》2004-04-12 [案例内容]： 我国经济在近20年来取得了另人瞩目的增长，但是，与高速经济增长相伴随的环境恶化日益成为制约我国社会经济可持续发展的重要因素。 根据国家环保总局2004年的统计，酸雨给我国造成的损失每年超过1100亿元，大气污染所造成的损失每年约占我国GDP总量的2％－3％。目前酸雨面积已占国土面积的30％，区域性酸雨污染严重。据河南省环保局提供的资料，该省有一半的城市居民生活在大气环境质量不宜人类居住的城市，半数城市进入二氧化硫和酸雨控制区。此外，酸雨频率急剧增高，河南省某市酸雨频率从2000年不足5％上升到2003年的41％。而河南只是全国的一个缩影。 酸雨的危害已经引起中国政府的高度重视，在《国民经济和社会发展“十五”计划》中明确提出，到2005年年底全国SO2排放总量在2000年的水平上削减10％，“两控区”（SO2和酸雨污染控制区）SO2排放总量在2000年基础上削减20％。但是，传统的行政手段控制大气污染存在诸多的困难，并且效果不理想。 长期以来，中国大气污染治理建立在单一“浓度控制”基础上，但是，单一的“浓度标准”控制排污模式阻止不了污染源数量和排放总量的增加，因为企业会用各种“巧妙办法”让排放标准“达标”，而企业排放污染“不超标”，环保部门没有办法促进企业治理污染。另据调查，管理部门也没有完全将超标排放污染物作为一种违法行为来处理。以企业排放二氧化硫为例，中国大气法要求超标排放企业缴纳罚款，企业每排放1公斤二氧化硫，有关管理部门收取0.2元的排污费，而企业减排1公斤二氧化硫则的支出远远超过0.2元，所以，由于受利益驱使，企业宁肯缴排污费也不愿积极治污，而监督和处罚违法者让政府也承担了很大的成本，因此我国政府希望用更多的市场机制来控制污染问题。 在美国环保协会的协作下，我国开始探索排污权交易制度，该制度最早在南通与本溪两城市试点，并取得成功。现在，在山东、陕西、江苏、河南、上海、天津、湖南也相继展开。 以河南省二氧化硫排放权交易制度为例，环保部门按照国家二氧化硫排放总量控制目标，确定地区环境容量允许范围内的排放总量，对现有排污单位一次性无偿分配某个时期的二氧化硫年排放总量控制指标，并以排放许可证的形式发放到企业，无证企业不能排污。分配给排污单位的指标可以进行交易，剩余指标可以储存，储存指标长期有效，指标用完的企业将停止排放，否则将受到极为严厉的处罚；为了鼓励企业少排污、节约指标，每个交易年度结束时，环保部门将每个企业的剩余指标自动划入下年度的排放指标。为了保证许可证制度的实施，河南省还利用在线自动监测网（CEMS系统）技术全天候不间断地监测、纪录企业的二氧化硫排放情况，并向环保部门传送相关数据。在排污权交易制度下，排污权的交易价格由市场双方参照二氧化硫的削减成本和市场供求情况自行确定，达成交易意向后还需经当地环保部门批准才能生效。 [案例评析]： 污染是一种比较常见的负外部性。其实，有多种方式减少或避免污染产生的外部性。利用法律禁止排污、颁布相关的气体或水质标准，或者制订允许的最高污染限量，向那些减少污染排放物的企业提供补贴，或者向那些排放污染物的企业征收特定的排污税，一体化等等。 当然，不同的解决外部性的办法的实施成本以及相应的结果不同。比如，限定企业的排污数量，企业就没有积极性投入资源去开发能够把污染水平进一步降低的新技术；而对降低污染水平的企业实施补贴的方法对纳税人也存在一定的不公平。 除了以上方式之外，国际上比较通行的方式就是排污权交易制度，即政府利用市场机制控制污染总量的方式。排污权交易发源于美国，美国的《联邦清洁空气法案》于1963年获得通过，但是该法案带来了新的问题。由于该法案以各地区当时的污染水平为基数，禁止增加新的污染排放量，所以，该法案实际上使得美国大部分城市地区由于可能出现的污染因素几乎不可能建立新的工厂。 美国环境保护署为了解决这一棘手的问题，就制订了一个在地区污染总量不变的条件下利用存量污染水平的所谓“抵消”政策，即若要在某地新开一家工厂，则必须设法相应地减少现有的某个企业的污染水平。但是，抵消政策的一个主要困难是需要寻找并降低一个已经存在（污染）企业的排污量。在此过程中，随着中间人出现的同时，交易污染指标的市场也相应诞生，这就是所谓的排污权交易。美国还于1990年修改了《清洁空气法》，将二氧化硫排出权交易在法律上制度化。美国通过这一方式基本上实现了从整体上削减污染物排放量的目的。 由于排污权交易价格由市场确定，市场