内蒙古地区地方政府性债务风险防范研究.doc

内蒙古地区地方政府性债务风险防范研究 　　2014年8月31日，十二届全国人大常务委员会第十次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国预算法》，同年9月23日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）发布实施。此后，国务院、财政部、银监会等部门陆续印发了关于深化预算管理制度改革、地方政府存量债务清理甄别系列政策，对于建立规范的地方政府举债融资机制、切实防范化解财政金融风险、促进国民经济持续健康发展具有积极意义。同时，新的政府融资模式及债务管理要求也对疏导和化解政府存量债务风险提出了挑战。本文从当前内蒙古地区政府性债务风险分析出发，就财政新规背景下地方政府性债务风险防范提出政策建议。 　　一、内蒙古地区政府性债务基本情况 　　根据内蒙古财政厅公告数据，截至2014年末，内蒙古自治区各级政府性债务余额6909.27亿元，其中负有偿还责任的债务5474.3亿元，占79.23%；或有债务1434.97亿元，占20.77%。债务资金主要用于市政建设、科教文卫、土地收储、保障性住房、交通运输、农林水利、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目，较好地保证了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，同时形成了一定规模的优质资产。 　　截至2014年末，自治区本级负有偿还责任的债务26.7亿元，占全区的0.49%；或有债务914.08亿元，占全区的63.76%，其中本级或有负债以交通厅负债为主。 　　二、内蒙古地方政府性债务风险分析 　　（一）债务规模扩张较快 　　近年来，内蒙古地区在公共基础设施建设、推动经济转型等方面具有较大的融资需求，债务规模逐年扩张。根据2014年1月24日内蒙古审计厅《内蒙古自治区政府性债务审计结果》公告及内蒙古财政厅公告数据，近三年内蒙古地区地方政府性债务呈现较快增长态势。其中2014年政府负有偿还责任的债务余额及债务总额分别为5474.3亿元和6909.27亿元，分别较2013年6月底增长了61.39%和52.12%。 　　（二）偿债能力有所下降，债务违约风险加大 　　在当前国内经济“三期叠加”这样一个特殊时期，内蒙古地区资源型经济结构为主、产业层次相对不高的特殊区情，决定了全区经济形势受国际环境及国内经济结构转型的影响更加显著，2013至2015年地区生产总值增速分别为9%、7.8%及7.7%。以煤炭为代表的地方传统优势产业持续低迷，行业利润水平下滑明显，亏损面持续扩大，与煤炭相关的公路运输、煤炭机械、煤化工配套行业均出现困难，导致相关行业税收收入减少较多，财政收入增幅放缓；此外，随着我国供给侧改革加快推进，固定资产特别是房地产投资增速大幅回落，土地市场需求不足，土地出让收入下降导致了地方政府可支配财力下降；内蒙古各级政府均不同程度出现预算执行困难、收支平衡压力较大等问题，对债务按期偿还的保障能力有所削弱。 　　内蒙古地区公共预算总财力增长率处于下降态势，至2015年出现恢复性增长，较上年同期增长34.73%，但主要原因是由于补助收入及其他收入增长较快，一般公共预算收入增幅仍处于下降态势；2015年，受房地产市场低迷影响，全国土地出让收支规模出现“双降”，其中土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%，内蒙古方面，土地出让收入降幅51.8%，是三个降幅超过50%的地区之一，由于土地类收入减少220.7亿元，直接导致2015年基金预算收入较上年同期减少50%。 　　近三年内蒙古地市级、县级政府债务增长率远高于可支配财力增长率，一方面是财政收入增速放缓，另一方面是财政支出及政府债务刚性增长趋势没有改变，偿债风险加大。 　　（三）局部债务风险积聚上升 　　根据内蒙古财政厅公告数据，截至2014年底，自治区本级、盟市本级、旗县政府负有偿还责任的债务分别为26.7亿元、2065亿元和3382.6亿元，占比分别为0.49%、37.72%和61.79%，主要债务风险集中在地市级及县级政府，特别是县级政府，债务规模扩张快，财力薄弱，抗风险能力相对较弱。2014年，内蒙古地区21个地市或县级政府债务率超过国际货币基金组织确定的150%的控制标准参考值，其中8个债务率已经超过200%。 　　（四）短期置换隐患仍在 　　从地方政府性债务未来偿还情况来看，2015年1081.66亿元，占比14.47%；2016年861.16亿元，占比15.73%；2017年709.97亿元，占比12.97%；2018年以后年度为2029.32亿元，占37.07%，短期偿债压力较大。2016年，内蒙古自治区发行政府公开债1277.88亿元，其中用于置换到期债务的991.38亿元，发行定向债259.74亿元，共置换2016年及以后到期债务1251.12亿元，一定程度上