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立法权去中心化与立法模式转变 作者：孙波 来源：《河北法学》2008年第8期 本站发布时间：2009-12-8 15:32:19 阅读量：203次 摘要：立法权本应属于人民全体，只是交由代议机关行使。但是立法权的所有与行使的分离使其有被滥用的可能，由此导致立法权在行使时出现趋中心化：立法权绝对化、非理性化、将立法权而不是公民作为立法过程的核心。因此，应着力实现立法权的去中心化。实现立法权行使范围和方式的变革。立法模式应该实现由单一政府立法到政府立法与社会立法相结合的转变，更多地发挥公众、社会团体和专家的实质性作用。 关键词：立法权；中心化；参与 建国后近60年的时间里，尤其是恢复地方立法后的30年，立法对社会关系的调整在深度和广度上持续加强，总体呈膨胀趋向发展。这种对社会关系的扩大化规范，使社会生活各个领域得以“有法可依”，并涵括了政治、经济体制改革过程中的新问题，避免了社会的无序状态。当然，立法也可能随膨胀发展出现立法越权、立法侵权、立法争权等无序和冲突现象，也可能出现泛立法主义，将触角伸到本不应由其调整的领域等等问题，尤为突出的问题是立法机关更多地关注立法成绩，注重编织覆盖性强且滴水难漏的“恢恢法网”，使法繁扰民、立法成本加大等不良现象滋生并日益突出。中央层级如此，地方层级，从地方人大到地方政府，更是毫无逊色，甚至有过之而无不及。这必将导致“立法质量与法律权威性下降，立法不能与其他法治环节协调统一发展，从而有害于社会主义法制的完善”{1}。本文旨在对立法权的这种“趋中心化”现象进行探讨，明确立法权的性质、归属、行使范围和行使方式，进而提出应改变我国目前的一元政府立法模式，重视社会的立法参与。 一、立法权的变异：“趋中心化” 对当前的立法实践活动进行分析可以得知，立法机关在行使手中的立法权时，往往视立法权为至高无上的绝对权力，认为其不应受到任何限制，同时又视自身为立法权的所有者，进而推导出立法者是社会运转的轴心所在，只要掌握了立法权就可以“操刀生死”，从而可以“舍我其谁”之态去批量生产法律，而置社会需求和民情民意于不顾。具体问题有三：一是立法权绝对化，立法者认为立法作为一种社会控制工具，为了最大化宣示国家意志和阐明行政管理目标就不应有所节制，可以也应该对任何人和任何事进行规制；=是立法权的非理性行使，以立法机关自身为中心，单凭立法工作人员的主观愿望、主观理解和主观需求去织就“法网”以实现立法的全面覆盖，而根本不考虑或较少考虑客观需求和社会需要，不进行充分的立法准备工作，不进行成本效益分析，使得诸如禁限养狗、禁燃烟花爆竹等法规和规章给公众带来较大负担并遭遇冷漠对待甚至抵抗；三是以立法权而不是公民权为立法过程的核心，视立法过程为立法机关的“独角戏”，未认识到立法过程实际上是各社会利益主体以立法为手段、通过平等协商进行社会资源合理分配的过程这一本质，因而基本上不倾听或不吸取公众和利害相关人的建议和意见，即使设置公众参与程序，也由立法机关“领衔主演”，视公众为可有可无的“配角”。笔者将这几种立法权之不良状态称为立法权“趋中心化”。 立法权趋“中心化”使得立法机关所立之法面临着合法基础上的正当性危机，也就是说，法律、法规或行政规章虽符合立法精神、立法原则或上位法规定，在内容上并无些微瑕疵，但是其正当性仍然备遭质疑。一方面，立法权绝对化行使的惯性思维使得立法机关无任何节制和限度地对国家事务和社会事务进行“丝丝入扣”的嵌入式调整，公众的社会生活领域被无所不在且滴水不漏的“法网”笼罩，社会领域的自治能力和创新能力被压制或阉割；另一方面，立法权非理性化行使使得立法者并未将立法视作对社会关系的客观描述，而是将立法看作一种强大的型构力量，将立法者看作社会关系的创造者，从而以自身为原点，不对社会关系、公众需要和民情民意做仔细究查，凭借主观意愿去起草法案，结果是制定出来的法规和规章成本高昂，且不符合社会需要，适用性极差，群众基础极不牢固，甚至遭遇公众抵制，以至于不得不以尴尬结局收场①；此外，立法权趋“中心化”使得法律、法规和规章被看作行使立法权的产物，被看作凭立法机关一己之力就可搭建成的“法塔”，在此观念之下，立法机关以自身为整个立法过程的中心，乐于“独自担纲”，刻意淡化各社会利益主体的作用，较少吸收关涉利益分配的关系人、专家和公众等参与立法，即使设置参与程序，也多是走过场，将其视作追认者和附属者，所立之法往往缺乏客观性，利益分配也多苦乐不均，即使所立之法偶有内容合法、公正，也终因程序正义未得到充分张扬而广遭针砭；况且，即使所立之法在利益分配上客观、公道，但由于各利益主体并未真正地参与利益分配的交涉过程，内心并未产生对法的信服感和遵从感，因而，即使所立之法得到遵守，也是出于服从权威、恐惧惩罚、道义、社会压力