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浅析“卷烟无证户”的处罚权归属 　　摘 要 本文将对烟草专卖行政主管部门对“卷烟无证户”执法权限困境作出分析。首先定义了烟草专卖管理意义上的“卷烟无证户”；其次介绍了烟草专卖行政主管部门对“卷烟无证户”执法权限的三种观点；再次描述了笔者所属单位处理“卷烟无证户”问题的基本思路并指出了其中的不合理之处；最后作出总结，肯定工商行政管理部门对“卷烟无证户”的处罚权，否定烟草专卖行政主管部门对“无证户”经营非法生产的卷烟或走私烟的处罚权。 　　关键词 烟草专卖 无证户 移送 　　作者简介：张文强，上海市黄浦区烟草专卖局。 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.131 　　一、概述 　　依据《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）第三条之规定，销售烟草专卖品，需申领烟草专卖许可证。 因此，在烟草专卖管理领域，我们称未办理烟草专卖零售许可证而销售烟草制品的经营户为“卷烟无证户” ，其卷烟无证经营行为系违法行为。就笔者所属单位辖区内的“卷烟无证户”而言，存在如下特点：1.均无工商营业执照。经过长期不断的努力，对发现的符合零售许可证申领条件的“卷烟无证户”，已及时将其转化为了持证经营户。现存的“卷烟无证户”，都是因房屋产权性质问题，无法办理工商营业执照，最终导致无法办理烟草专卖零售许可证。2.以销售真烟、低档烟为主。多数“卷烟无证户”位处居民区，在销售日用品同时，顺便销售卷烟，招揽熟客、回头客生意，大多出售真烟。又由于门面形象、地理位置、消费群体等多种因素，高档卷烟难有销路，故多以低档烟为主，且销量较低。3.多由弱势群体经营。经营者中有的是残疾人，有的是一些老年人，靠微薄的经营收入度日。如全面开展依法取缔工作，将直接关系到社会稳定大局，存在治理难度。 　　二、对“卷烟无证户”执法权限的主要观点 　　“卷烟无证户”的存在，扰乱了烟草市场正常的流通秩序，如果放任这一现象蔓延， 将严重动摇现行烟草专卖制度的权威性，直接影响正规的持证经营户的经济效益。因此，烟草专卖行政主管部门（以下简称烟草部门）高度重视卷烟无证经营行为，均将“卷烟无证户”治理工作视为自己的“分内事”。而且依照一般民众的观点，对于发现的“卷烟无证户”，也首先会想到向烟草部门举报。但在事实上，关于烟草部门对“卷烟无证户”的管辖权限，尚有许多争论。烟草部门可以依据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《烟草专卖法实施条例》）第四十四条 及《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条 之规定，有权对“卷烟无证户”开展执法检查，殆无疑义。但是烟草部门是否可以对其作出处罚，有如下观点 ： 　　（一）认为烟草部门对“卷烟无证户”无处罚权，仅能提出意见而已 　　《烟草专卖法》第三十二条 、《烟草专卖法实施条例》第五十七条 已明确规定工商行政管理部门（以下简称工商部门）为处罚卷烟无证经营行为的行政主体，应由工商部门对卷烟无证经营行为进行规制。 　　（二）认为烟草部门对“卷烟无证户”的部分经营行为有处罚权 　　可以依据《烟草专卖法实施条例》第二十五条 和第五十八条 之规定对“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟的行为进行处罚；依据《关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场的通告》（国务院函〔2000〕13号）的规定对经销走私烟的行为进行处罚；但对于“卷烟无证户”经营真品卷烟的行为没有处罚权，只能根据法律、法规，将案件移送给工商部门，由其审理后对“卷烟无证户”作出行政处罚。 　　三、笔者所属单位处理“卷烟无证户”问题的思路及评价 　　笔者所属单位采取上述第二种做法，即遇有“卷烟无证户”经营真品卷烟的情况，则将该涉烟案件移送工商部门；遇有“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟或走私烟的情况，则自行作出行政处罚。但这种做法只能解决“卷烟无证户”仅经营真品卷烟和仅经营非法生产或走私烟的执法权限分配问题。但如果遇到“卷烟无证户”同时经营真品卷烟和非法生产的卷烟或走私烟的情况，又该如何处理？难道将“卷烟无证户”的经营行为先做拆分，非法生产的卷烟或走私烟部分由烟草部门自行处理，真品卷烟部分移送工商部门处理？这显然是不恰当的，对于当事人同一个卷烟无证经营的行为，分别由工商、烟草两部门作出处罚，明显与行政处罚法“一事不二罚”的规定 相矛盾。 因此，笔者不赞同运用这种做法来处理“卷烟无证户”。 　　四、执法权限分配之我见 　　笔者认为严格依据《烟草专卖法》第三十二条的规定，肯定工商部门对“卷烟无证户”的处罚权，否定烟草部门对“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟或走私烟的处罚权。烟草部门在市场检查过程中一旦发现有“卷烟无证户”，均应将案件移送给工商部门处理。这样的话，不论“卷烟无证户”是只经营真品卷烟、非法生产的卷烟或