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论作出复议维持决定之复议机关的不可诉性 　　摘 要 新《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼案件数量猛增，其中不乏复议后诉讼的案件。但作出复议维持的复议机关一律作共同被告却带来诸多问题，造成行政复议、诉讼工作开展受限，实践困境极需立法上的适当调整，从而充分发挥行政复议快捷、经济、专业的优势。 　　关键词 行政复议 诉讼 维持 　　作者简介：石德仁，淄博市临淄区人民政府；王彦波，濮阳市公安局。 　　中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-121-02 　　一、行政复议维持决定不具可诉性 　　（一）行政复议维持决定有别于其他复议决定 　　1.维持决定形式上不同于其他复议决定：行政复议因申请人而产生，而确认违法的决定，撤销的决定都是复议机关对行政执法机关作出的行政行为的否定，复议决定作出后，没有新的事实和理由，行政相对人与行政执法机关的争议就此结束。变更决定是行政复议机关改变原行政行为，使得原行政行为失去效力，变更的复议决定形成新的行政行为，对行政相对人形成新的公定力、拘束力和执行力。驳回行政复议申请决定是肯定行政主体已履行职责或将申请人不符合条件的复议申请打回原地的决定，该决定从程序上否定了行政相对人权利救济途径，或者对申请行政主体履行职责已经履行的肯定，对行政相对人来说，也会产生实体权利义务的影响。 　　但复议维持决定却是复议机关认为原行政机关“认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当”的同意，是对原行政行为法律效力的认可。复议机关作为中间人，在作出复议维持决定时仅仅发挥了对原行政行为的居中认可的作用而已。 　　2.维持决定实质上不产生新的权利义务关系：诉是指因实体权利义务关系发生争议或处于不正常状态，从而请求司法机关行使审判权加以裁决的请求。从本质的实体权利义务来看，行政复议机关作出复议维持决定并没有使行政相对人的权利义务发生改变，当事人之间的权利义务关系未因复议维持决定而再次发生争议或处于不正常状态，因此，对复议维持决定不服，仅仅是对原行政行为争议的继续，是复议机关没有完成“定纷止争”任务的转移。行政复议机关未与任何一方当事人产生权利义务关系，仅仅适格居中点头的裁判。 　　从权利的救济看，复议维持决定能对行政复议的申请人带来的实质影响，笔者认为，主要是一方面终结了其行政复议救济的道路，另一方面，对于那些行政复议前置的案件来说，行政复议维持决定使其诉讼成为可能。行政复议机关与行政相对人之间并不存在争议，更没有因复议维持决定增加或者减少行政相对人的权利义务，按照“无争议即无诉”、“无诉讼标的即无诉”，复议机关与行政相对人之间诉是不存在的。 　　此外，复议决定作出后，若申请人不提起行政诉讼，也不履行原行政行为确定的义务，那么，原行政机关有权强制履行原行政行为确定的义务。因此，复议机关维持原行政行为时，对公民、法人或其他组织权利义务的影响仍是原行政机关的意志，复议机关不过是对这种意志加以肯定，实际上对公民、法人或者其他组织权利义务产生拘束力的是原行政行为，而非复议决定 。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十三条规定：“复议决定维持原具体行政行为的，原行政行为撤销，复议决定自然无效。”从最高人民法院的解释中也可以看出，复议维持决定不单是与原行政行为同一的，而且要以原行政行为的存在为基础，复议维持决定本身不具有独立性，从这个意义上说，维持决定纳入司法审查在法理上很难讲通。 　　（二）复议的“准司法”性决定司法审查的不合逻辑性 　　《中华人民共和国行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或不正当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”从立法的目的来看，行政复议主要为实现行政系统内部的监督，纠正违法或不当行政行为，从而维护行政相对人的合法权益。但是，实践中，行政机关作出具体的行政行为，一般要依法告知行政相对人，如果对某决定不服，可自收到决定书之日起六十日内向某复议机关复议，或者自收到某决定书之日起六个月内向某某人民法院起诉，因此，行政复议越来越倾向权利的救济功能，成为与行政诉讼相结合的行政救济途径。从实现权利救济的程序上来看，具体行政行为一旦进入行政复议的程序，复议机关就会与与司法机关一样，作出受理或者不予受理的裁定通知，依法对案件进行审理，对复杂重大案件依法组织行政复议的申请人与被申请人听证，根据查明的事实及法律适用情况，依据《行政复议法》的规定，作出复议决定。该程序与司法机关的立案、受理、开庭审理、作出判决是类似的，复议机关与司法机关一样，作为中间人，对被申请人作出的具体行政行为的法律效力进行判断。这一审理程序极其接近司法裁判的程序，唯一的不同在于复议机关与被申请人行政机