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编者按：土地是万物之源。在既要吃饭又要发展、保障与保护矛盾日益突出的今天，土地从哪里来？如皋市通过鼓励农民进城进镇居住，做好城乡建设用地增减挂钩的探索，既顺应了农民群众的需求，改善了农村和农民的生产生活，又在积极补充耕地、推进存量土地利用的同时，为扩内需、保增长做出了贡献。本期刊登的姚进国局长的文章对此作了系统的介绍。 地，就在脚下 ——如皋鼓励农民进城进镇居住，推进城乡建设用地增减挂钩 姚进国 　近年来，随着城市化进程的加快，城镇旺盛的用地需求和贯彻最严格的耕地保护政策发生强烈碰撞。面对超强的建设发展需求和尖锐的土地资源供需矛盾，我市曾走过一段弯路。2007年在国家土地执法“百日行动”中，曾被作为“违法用地重点整改县（市）”落实整改，沉痛的教训使我们迅即警醒。2008年以来，我市认真总结汲取教训，深入贯彻《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的精神，巧借新农村建设和省厅开展的“万顷良田建设工程”试点等重要平台和抓手，将鼓励农民进城进镇居住与开展城乡建设用地增减挂钩结合起来向前推进，在促进城乡统筹发展的新起点上，缓解保障发展与保护资源的矛盾，以积极的作为，保增长保红线，取得了新的成效。 一、鼓励农民进城进镇居住，做好城乡建设用地增减挂钩，是从实际出发实现“双保”双赢的必然选择 我市总面积1477平方公里，人口145万，是全国人口最密集的地区之一。一方面，人多地少，土地资源十分匮乏。据2007年土地更新调查统计，全市人均耕地只有0.81亩。比联合国确定的人均耕地0.84亩的警戒线还少0.03亩。另一方面，近五年来，我市抢抓沿江开发的战略机遇，在苏中快速崛起。五年间，地区生产总值年均增幅20.7%，财政收入年均增幅35.2%。经济的快速发展必然要有土地的要素保障，据统计，近五年来，全市每年土地的需求量都在五千亩以上，而实际上上级每年只给几百亩的计划指标，对快速发展的用地保障只是杯水车薪。 我市地处长江北岸，濒江不临海，没有大面积的滩涂资源。经过近20年的水环境整治、填埋废沟呆塘等工作，土地的后备资源几乎利用殆尽，耕地的占补平衡也难以为继。面对激增的用地需求和始终趋紧的土地宏观政策矛盾，如何做到“保护与保障”双赢？我市在深入学习实践科学发展观活动中，通过认真分析和研究，深刻认识到土地是新形势下经济发展的第一要素，每年的土地供应计划指标是有限的，发展用地等不来、靠不来、要不来，更不能“胡来”，必须以更高的站位、更深层次的思考和改革,通过鼓励农民进城进镇居住，开展城乡建设用地挂钩挖潜，才能为经济发展腾出足够空间。 我市下辖20个镇、1个开发区,有333个行政村(居),8589个村民小组,农业人口120万人。农村居住以分散为主、呈“满天星”布局。近十几年来虽然农村村民建房逐步走上规划，但区域内东部和南部地区以沿河、沿路排式或非字式居住为主,中部和西部地区以自然村落散居为主,早年的规划也远远不能适应现代农业的发展。有的原有居住线已住满,新建农户有的又占用农田建房,户均占有宅基地都在一亩以上,居住环境差、环境整治难的问题尤为突出。随着经济特别是城镇化的发展及人民生活水平的提高，农民进城进镇居住的愿望也相当强烈。如果顺势而为，通过必要的优惠政策加以引导和鼓励，让农民有序进城进镇居住，再把农民空出的原宅基地进行整治，将土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩结合起来，不仅可以给土地资源开发利用“增容”，有利于保护耕地红线和节约集约利用建设用地，而且也能优化资源配置，统筹城乡一体化发展，是一项一举多得、利国利民的好事。全市有35万户农户，如果每年有1%的农户放弃原宅基地进城进镇，那么每年就可以通过城乡建设用地增减挂钩，增加近四千亩的建设用地，能很大程度地缓解发展的矛盾。 巧合的是，省国土资源厅也启动了“万顷良田建设工程”试点。我市认为，实施这项工程可以谋求保护和保障共赢，实现土地管理有序、可控。因此，在接到开展试点工作的通知后，立即首选了长江镇作为试点对象。该片区总面积22388亩，其中居民点及工矿用地4332亩。结合农民进城进镇大力度地开展“万顷良田工程”，不仅可以解决实施区农村耕地分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地面积过大、保障水平过低等问题和矛盾，还能增加耕地近四千亩；不仅能促进农业分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变，而且能较好地破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源的集约高效利用。 二、用好、用足优惠政策措施，吸引、鼓励农民进城进镇居住，打牢“双保”双赢的根基 鼓励和引导农民有序进城进镇居住,是一项涉及面广、政策性强的系统工程,我市在认真学习掌握各项政策法规的基础上,按照科学发展观的要求，坚持规划先行、积极引导、有序流转、以人为本、为农服务的原则，稳步扎实推进。市委、市政府先后出台了《