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从管理到治理：大庆城市社区治理问题研究 中共大庆市委党校 王华 中共十八届五中全会公报指出：“十三五”发展时期，我国各方面制度应更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化要取得重大进展。城市社区治理现代化是国家治理体系的重要组成部分，是社会治理现代化的基础工程和重要内容，在实现经济社会协调发展以及提高人民生活水平等方面发挥着基础性作用。大庆在城市转型、城镇化快速发展时期，城市各类矛盾相互交织，许多具体问题的解决落脚于社区，基层社会治理任务较重。因而研究大庆城市社区治理问题具有重要意义。近几年，大庆对城市社区发展非常重视，改革的力度较大。但总的看来，大庆城市社区治理的理论研究和实践探索还处于初步发展阶段，尚需理论研究的逐步深入和实践探索的继续拓展。本课题以大庆城市社区治理为研究对象，通过对大庆城市社区治理现状的分析，进而提出大庆城市社区治理的路径。力争在大庆城市社区从管理走向治理的变革过程中，探索出一条适合大庆资源型城市特点的现代城市社区发展之路。 一、大庆城市社区治理的现状分析 （一）大庆城市社区治理的基本情况 大庆社区建设工作自2001年启动，到今天也就15年时间。因此，与城市底蕴深厚和基础较好的城市相比，我们差距较大。从大庆城市社区建设的情况来看，可以分为两个阶段。第一阶段：夯实基础的起步期（2001年——2012年8月）；第二阶段：创新体制的发展期（2012年9月——）。下面我们分阶段做一简要梳理。 1.夯实基础的起步期 大庆市社区建设工作自2001年启动，截止到2012年重组整合之前，共有29个街道，200个社区。十多年来，在大庆市委、市政府的高度重视下，坚持“以人为本，建设社区”的理念，突出“政企共建、资源共享”的特点，从加强和创新社会管理入手，不断强化社区功能，使城市社区管理与服务取得了长足进展，形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，是政府主导型的社区管理模式。这一阶段大庆城市社区建设主要是从以下几个方面重点推进的。 一是抓社区基础设施建设，为社区管理与服务提供物质保证。这一时期集中对社区办公场所和活动场所进行了新建和改建，到2011年，市区190个社区全部解决了办公场所，办公用房达标率占89%，室内活动场所达标率占90%。与此同时，注重信息化建设和运转经费的节约。 二是抓社区队伍建设，为社区管理与服务提供人才保证。大庆市在人员选配上建立了选举制、聘用制、协理制、义务制、志愿制五种制度，对社区工作人员进行上岗前统一培训和统一管理。 三是抓社区职能建设，为社区管理与服务拓展领域。大庆从社区职能建设抓起，建立了社区卫生服务中心（站）、社区警务室、义务治安巡逻队和社区各类文化团体，培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，成立体育单项协会和俱乐部等等，使得计划生育、法律、安全、城管、环保、文明建设等工作都在社区得到延伸。 四是抓社区服务提升，不断完善社区管理与服务的功能。大庆市立足于改善民生，把社区公共服务、商业服务和自助服务有机结合，通过社区服务站和各类社会组织等载体建设来完善服务内容和提升服务水平。 五是抓社区党建工作，充分发挥社区管理与服务中党员的先锋模范作用。社区党建工作是大庆社区建设的主要亮点之一。大庆社区党建工作重点是围绕以下几个方面展开：从干部队伍建设入手，实行社区党组织书记“职业化”；从组织创新入手，加强社区党组织建设；从制度创新入手，不断完善社区共建机制。 2.创新体制的发展期 针对传统社区管理体制存在居委会行政化色彩较强、社区自治和服务功能较弱、管理层级较多等问题，2012年9月大庆市委八届二次全体（扩大）会议审议通过了《加强社会管理创新三年行动计划》（2013年—2015年）和《中共大庆市委关于深化社会管理体制改革的决定》，对大庆社区建设进行了新的总体规划和战略部署，启动了社区管理体制改革。为扎实推动城市社区改革，2013年被大庆市民政局确定为“社区规范化建设年”； 2014年大庆市制定了《智慧大庆2014—2016年行动计划》，开始了建设“智慧社区”的工作，计划到2016年“智慧社区”建成数量达到50个。大庆开启了城市社区创新发展的新阶段。 2012年9月，大庆以提升社区自治功能和服务为目标，以减少社区管理层级为突破，以理顺社区治理体制为重点，对全市五区和大庆高新区的200个社区进行改革，整合为70个新社区；2014年，大庆市县域城市社区体制改革开始启动，将四县现有32个城市社区整合为18个新社区。大庆城市社区改革体现了以下特点： 一是减少管理层级，推行扁平化管理。新社区的设置主要以地域面积和服务半径为依据，兼顾考虑居民认同感、公共服务资源配置、治安管理、城市未来发展规划等因素，按照居住人口2-4万人的规模，将原有市区街道和社区整合为70个新社区，使城市社会管理层级由市、区、