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乡村治理传统与实施路径 郐艳丽 中国人民大学公共管理学院副教授 课程前言 大家好，中国的城乡建设存在着巨大的差异，我们在新农村建设和未来的发展过程中，也走过了很漫长的一条路。目前，城乡规划实际上是按照城市的规划方式来进行的。中国的乡村发展由于和城市有着完全不一样的治理结构、规划特点和规划特征，所以乡村一定是管理走向治理的结论，是我们研究带来的一个方面。 城乡之别主要来自于城市的本质特征和乡村的本质特征的巨大差异，应该说中国的乡村发展是一个自组织的、内生的、渐进的过程，它首先遵守的是生态秩序。而中国城市的发展，或者我们一个城市居住区的发展遵循的是他组织的外界植入的一种拼贴的过程，所以它更多的是遵从人工秩序。 那么，城乡之别主要体现在城乡的规划建设实施的理念差异上面，从规划实施的角度上来说，中国的乡村建设是一个广大老百姓在我们所进行的宅基地的规划的基本上面来自己建设的住房，所以中国的农民是一个最大群体的小有产权所有者，它的规划建设就不是纯的商业行为，更多的是一种福利化的制度安排。城市居住区的建设或者城市居民获得住房的建设，实际上在目前更多的是地产商来进行开发，然后老百姓来购买这样的一种行为。所以从实施来说，城市的实施时间是比较短的，而乡村的实施是较长的过程，它需要循序渐进，更多是取决于老百姓自己的经济能力，他住房的建筑质量，甚至我们所讲的建设周期。从运营角度上来说，城市有城市建设维护费的，而乡村没有，更多的可能是依靠老百姓的随时维护，所以在原有的投工投劳的制度，实际上是基于这样特征的设计。不过非常遗憾的是，2005年随着农业税的取消以后，这样的一种制度也随之取消的。所以未来的乡村运营到底基于什么样的制度，也是我们今天要解决的关键问题。 我们说城乡之分最重要的在于城乡之间存在着巨大的系统性障碍，中国的乡村发展，我们基本的判断认为它是正常的运行系统，调控制度是缺失的。如果把中国的城乡经济系统、社会系统或者政治系统，把它区分下来的话，在中国的乡村运行系统来说，从经济角度上面有两个制度在运行，一个就是土地承包责任制，另外一个就是基本农田保护制度。从社会、经济的运行系统来说是一户一宅制度，这样的制度实际上是基于福利化的一种制度安排，第二个就是基本公共服务的均等化制度。从这样的运行制度我们可以看出来，实际上我们是缺乏财政税收系统在这个里面作为支撑性的制度设计。另外一个是缺乏社会文化系统的支撑，也就是在改革开放之前的大众中层的文化范式已经消失了，代替的可能就是经济至上或者利益至上的一种运行模式。 随着中国城市化水平的不断提高，实际上我们的城乡发展巨大差异也在出现，那么城市化水平的虚高隐含着非常大的危险，这种危险体现在我们并没有实现真正的化的内涵，也就是通过城乡居民正常空间的流动，实现城乡之间的各种要素的循环实际上是被阻滞了，是一种单向的循环方式，就是城市不断地从乡村剥夺各种各样的资源。改革开放前更多的是粮食，或者我们说是农副产品。改革开放以后，实际上大量的农民工从农村走向城市，人力资本由乡村也流向了城市。当前的流动过程更多的是乡村的空间不断的变成城市的空间，变成了空间的剥夺。 随着中国的城市化发展，我们目前面临的是一种两栖化的空间特征，这种两栖化的空间特征就是大量的农民工在年轻的时候他们把他们最宝贵的年华奉献给了城市，但是老了以后，他们一定会回到农村，因为城市很难接受他们。这样一种两栖化所带来的问题，不仅仅在乡村存在着巨大的问题，也同时对城市有着巨大的影响。城市产业升级的困难，人力资本积累的难度加大，以及社会矛盾冲突的加剧，都是由两栖化解决了。 对于乡村而言，乡村存在着四大问题，包括农业的低效、农民的低收入、农村的不稳定，也包括公共服务的缺失。只有第四项公共服务缺失是来自于中国长期没有建立针对乡村的公共服务的转移支付制度所造成的。但是，其他的三大问题实际上都是和两栖化直接相关的。这些问题导致了中国城乡的一些共性问题，比如城乡建设用地同步增加，中国的内需扩张乏力，因为农村耕地减少这样的问题。 我们说中国的乡村发展在历史时期我们看到了存于现在非常美丽的传统村落，历史文化名镇、名村都是有的，为什么那个时期有着这么好的制度土壤诞生了那么美丽的历史遗存。而在建国以后，包括改革开放以后，实际上中国仍然建立了大量的乡村，而为什么没有这样宝贵的财富留下来，所以我们实际上要从传统的中国乡村建设理论来进行解释，也要对现代的、当代的中国乡村规划到底存在哪些问题来进行解读。同时，要对未来中国乡村到底基于什么样的理论发展来进行建构，做这样的一个更系统性的、历史性的一个发展脉络的梳理。 一、传统乡村规划建设理论 我们首先看中国的传统乡村规划建设的理论。应该说，传统的中国乡村规划和建设体现在两个方面： 第一是物质