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浅析食品安全风险警示的行政法问题 　　一、引言 　　“民以食为天，食以安为先”，食品安全事关乎每一个人的身体健康和生命安全。当前，食品安全问题已成为人民群众关注的焦点。近年来，频繁发生的食品安全事件凸显了我国在食品安全保障方面的能力不足。从大陆居民“赴港购奶”到“赴港购米”的现象中可以发现: 民众对食品的安全以及政府的食品安全监督能力均持不信任态度; 民众为了保障自身饮食安全采取了一种“用脚投票”的自力救济模式。显然，这种模式是不可持续或者不可能全面推广的。本文采取了“破而不立”的方式对食品安全风险警示的行政法治问题进行了梳理。作为一种重要的预警手段，食品安全风险警示应当在法治轨道上运行。解决食品安全问题的根本出路在于变“危机应对”为“风险预防”，全面提高食品安全监管能力和食品安全保障水平。 　　二、食品安全风险警示的两大理论争点 　　( 一) 争议背景: “食品安全风险警示”的立法疏漏 　　随着食品安全问题日益突出，“食品安全风险警示”作为一种重要的风险预警手段出现在《食品安全法》中。《食品安全法》第82 条所规定的国家建立食品安全信息统一公布制度明确将食品安全风险警示信息纳入了需要统一公布的食品安全信息范畴; 《食品安全法实施条例》第48 条亦规定了设区的市级和县级人民政府在国务院卫生行政部门公布食品安全风险警示信息后的具体职责。值得注意的是，无论是《食品安全法》还是《食品安全法实施条例》都没有明确规定食品安全风险警示的具体内涵以及外在表现形式。为进一步规范食品安全信息公布行为，卫生部联合农业部、商务部、工商总局、质检总局、国家食品药品监管局制定了《食品安全信息公布管理办法》，该《办法》首次在立法上明确了食品安全风险警示信息的范围，即包括: 对食品存在或潜在的有毒有害因素进行预警的信息; 具有较高程度食品安全风险食品的风险警示信息。但是，食品安全风险警示的法律性质以及统一表达问题并未在立法中得以明确。不可否认，“立法疏漏”在某种程度上是源于理论界对这些问题共识缺乏，但从立法效果而言，“立法缺憾”又给理论界的继续争论提供了一定空间。 　　( 二) 表述争议: 差别概念抑或竞合概念 　　在食品安全风险规制的实践中，风险警示、消费警示、风险公告是较为常见的表述方式。这些是差别概念还是竞合概念，学术界目前还存有较大争议。有学者认为，这些概念是被“不加区分的混淆使用，相关概念也缺乏法理上的明确阐释，并指出食品风险公告与食品安全风险警示在调整层面、信息来源、发布主体等方面存在区别”; 亦有学者认为“食品安全消费警示与食品安全风险警示是最容易混淆的概念，两者在发布权限、法律性质均不相同”。学者们对风险警示、消费警示、风险公告进行概念比较所得出结论反映了风险警示、消费警示、风险公告之间的一些差别。但有差别与差别概念之间并不必然划上等号。风险警示、消费警示、风险公告的上位概念是公共警告，风险警示、消费警示、风险公告统一于公共警告，即是“行政机关或者其它政府机构对居民公开发布的声明，提示居民注意特定的工商业或者农业产品，或者其它现象”。实际上，风险警示、消费警示、风险公告之间仅有形式差别，其行为模式与价值目标并无二致。《食品安全法》第82 条所规定的食品安全风险警示信息发布权的专属性仅是一种立法上的特殊安排，从内容上根本无法有效辨识食品安全风险警示、食品安全消费警示、食品安全风险公告。例如，食品药品监督管理部门抽检速冻饺子后公布抽检结果并向消费者发出警示，提醒大家慎买速冻饺子。从警示内容上看，这既可以被视为“食品存在或潜在的有毒有害因素进行预警的信息”( 风险警示) ，亦是食品药品监督管理部门依据职责而公布食品安全日常监督管理信息，而就消费者而言，食品药品监督管理部门公布抽检结果并发出警示，又是一种消费警示行为。事实上，早在《食品安全法》出台之前，实践中就已经存在着“食品消费警示”、“食品安全预警信息”、“食品安全警示”、“食品安全风险提示”、“食品安全监管信息”、“食品安全风险预警通告”等不同表述，这些表述只有形式上的不同，而无本质区别，它们的基本内核或价值目标均指向“预警”。因此，从某种意义上说这些不同的表述是竞合概念而非差异概念。 　　( 三) 属性之争: 法律行为抑或事实行为 　　食品安全风险警示是一种依职权作出的行政行为，但其具有何种法律属性亦是学术界争论的焦点。一种代表性观点将食品安全风险警示划归行政事实行为，认为: “食品风险公告应该属于行政事实行为hellip;hellip;食品风险公告客观上可能影响到第三方经营者的权利和义务，但是政府发布风险公告时并不具有为特定经营者设定权利义务的意思表示，而只是一种事实上的信息提供行为，经营者的损失只是客观上的事实结果。”另一种代表性观点是将食品安全风险