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城乡低保制度：历史、现状与前瞻 　　中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创城市居民最低生活保障线制度算起，已经有13年的历史了。13年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顾城乡低保制度发展的历史，对制度的现状和未来发展作出评估，应该是一项饶有兴味的事情。 　　一、城乡最低生活保障制度的历史演进 　　所谓最低生活保障（简称低保）制度即根据维持最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。（1）因为迄今为止，中国社会仍然是城乡二元社会，从上个世纪90年代开始的建立最低生活保障制度的努力，中国政府仍然还是按将城市和农村分为两个相对独立部分的思路在进行。 　　㈠城市居民最低生活保障制度的历史演进 　　1993年6月1日，上海市政府宣布，建立城市居民最低生活保障线制度，由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。12年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993——1999年的创立和推广阶段和1999年至今的提高和完善阶段。 　　1.城市低保制度的创立和推广阶段 　　在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。 　　表1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准 　　资料来源：以上数据由民政部低保司提供。 　　2.城市低保制度的提高和完善阶段 　　随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了资金瓶颈，从而发挥出其应有的作用。 　　在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500——3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。 　　2000年，国务院作出重要决策，从2001——2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万，2004年的2201万。2005年，截至到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人。 　　表2：1996-2004年城市低保制度的财政支出和保障人数年份全部财政支出（亿元）其中保障人数（万人） 　　资料来源：以上数据由民政部低保司提供。 　　从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了配套措施和分类救助.所谓配套措施是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓分类救助是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁