浅谈慈善捐赠的一个政策工具：税收激励_0.docVIP

浅谈慈善捐赠的一个政策工具：税收激励 　　一、问题的提出 　　就社会科学领域来说，工具主义的视野早在18、19世纪就已产生。但是，假如说以往的工具主义主要表现为哲学、认识论层面倾向的话，当代公共政策领域的工具性研究的动力则主要来自公共管理和社会实践层面的需要(帕顿、沙维奇，2001：265)。在公共政策的领域里，政策工具的研究和政府组织对于相关学科实践知识的需求的与日俱增是密不可分的。近年来，各国政府的公共管理的职能逐渐扩展，而所需面对的公共政策实践问题也变得越来越复杂，这对决策者的实践观察能力的要求也日益提高。在这样的背景下，从公共政策工具角度来思考和审视问题，有利于提升政策实施的质量。而且，由于越来越多的研究是在政策工具基础上进行的，这也有利于将公共政策向政策操作层面倾斜，能够为决策层提供更多的依据。因此，公共政策工具的研究得到了各国政府的大力支持。许多国家的政府有意识地组织政府或民间非政府组织等机构来展开各类针对性问题的政策研究。 　　乍看起来，“政策工具”的概念十分简单。但是，从事实出发，对工具概念的描述还是十分困难的。目前，很多研究成果为我们提供了可看作“政策工具”的现象，但是在这些“政策工具”现象之间并没有存在连贯性的关系。综合来看，各类管制手段、“内部管理”或“内部组织”、“人力资源政策”、“政策试验”以及“网络管理”，这些都可以被看作政策工具(彼得斯、冯尼斯潘，2006：13)。由上文，对于“政策工具”的研究，可能从概念上无法为我们提供统一的某类实物性的说明，但是，至少可以将这类的“政策工具”归类于为了达到某一具体目标的手段。从这个意义上说，政策工具是决策者或实践者在潜在意义上可能采用或实际采用来实现一个以上目标的任何东西。这就意味着，政策工具不一定是客观地可以触摸到的东西，很多情况下，它是人们为指向一预定目标的实践活动的规则或指引(顾建光、吴明华，2007：48)。政策工具研究的关键在于考量公共政策产出的实现。这也就是说，公共政策的工具研究是假设运用不同的政策工具会构成不同的政策产出效果，这就很难从内在的性质层面来界定政策工具。那么到底应如何界定政策工具?B.盖伊·彼得斯和弗兰斯·K.M.冯尼斯潘认为，现今一种比较常见的研究方式是将政策工具分为以下三类：管制类政策工具;激励类政策工具;信息传递类政策工具。 　　本文的研究视角是将税收激励视为慈善捐赠中的政策工具，从上文的政策工具的分类来看，它既属于管制类政策工具又属于激励类政策工具。说它属于管制类政策工具，是因为管制类政策工具的操作特点是要让社会行为者的行为规范化。诸如法律、法规、规定、规章、条例等等都应该属于这一政策工具家族(Fromm，1981：34)。作为管制类的政策工具，税收激励主要有以下属性：其一，税收激励除了具有工具的功能，它还具有保障和规范的功能。具体来说，法律的规定使得税收激励的行为更具有规范化，同时，其本身也受到法律的规制，这样就保障了社会行为者的正当行为。其二，其使用通常需要相关组织的监控和执行，但是，政府可能会无法承担监控和实施所产生的成本。其三，它常常具有强制的特征，而强制性可能会引发相关阻力，例如作为政策对象的行为者的阻力。最后，由于管制具有回应性的特征，那么税收激励的规则形成通常需要经历一段比较缓慢的过程，因而可能存在政策滞后于社会的发展的情况。说它属于激励类的政策工具，是因为它属于运用税收政策的激励来对人们和社会的行为施加影响的一种政策工具。在实践过程中，很多经济政策和社会政策都被归入这类政策工具家族。激励类政策工具与管制类政策工具相比，重要的属性是前者的非强制性质，激励类政策工具由于其非强制性，可能在某些领域容易被人接受从而流行，但是也可能存在一些限制。例如，单纯的经济激励政策工具可能由于其较弱的强制性，为目标行为者提供了改变其行为的选择空间，这种改变有时并不符合原有的政策目标，也不一定能达到原有政策的既定目标。税收激励兼有管制类政策工具和激励类政策工具的性质，具有一定的强制性，且属于激励性的政策工具，应该说具有较好的发展能力。 　　二、五维度视角下的税收激励的政策工具研究 　　如何对政策工具进行系统的描述和分析，目前尚无一种有关项目工具的描述性的类型学。然而，与描述性的框架相比，更重要的是需要形成一套分析的范畴，根据它来测量和评估各种工具，而且能够在此基础上形成合理的假设并加以检验。本部分将运用莱斯特·M.萨拉蒙教授在《公共服务中的伙伴--现代福利国家中政府与非营利组织的关系》一书中提到的政府行动工具的分析框架中的五个维度来分析慈善捐赠中的税收激励这一政策工具。 　　(一)直接/间接维度 　　第一种维度涉及了税收激励这一政策工具对政府行动者的依赖程度。由于学