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公共管理导论 1.1导言 自从20世纪80年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变革。曾经支配20世纪绝大部分时期的传统的公共行政模式，已经转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的细微变化，而是在政府的社会角色以及政府与公民的关系方面所进行的变革。传统的公共行政已经从理论上和实践上受到质疑，而新公共管理模式的应用则意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。 这种新的典范对那些曾被认为是传统公共行政的基本原理提出了直接的挑战。这些原理是：（1）官僚制，政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织，德国社会学家马克斯·韦伯在对官僚制的经典分析中对此做了非常明确的阐述（Gerth and Mills，1970）。虽然在企业和其他机构中也应用这些原则，但它们在公共部门中贯彻的更彻底、更持久。（2）存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序以供行政人员遵循。严格遵守这些科学管理原则（Taylor，1911），可以提供组织运作的最佳方式。（3）通过官僚制组织提供服务，一旦政府介入到某一政策领域，它也通过官僚制组织成为商品和服务的提供者。（4）行政人员普遍信奉“政治与行政二分法”，即政治问题与行政问题的分离。行政仅仅是执行命令的工具，而政策或战略问题则属于政治领导人的领域（Wilson，1941）。（5）认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于公众是大公无私的。（6）公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的、无个性的、终身任职的，且能够为任何政治领导人提供同样服务的“职业官僚队伍”。（7）从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是“行政性”的，也就是说，执行由他人提供的指令而无需为结果承担个人责任。 这七个看似真理的原理现在已经受到了挑战。（1）官僚制确实“业绩彪柄”，但它并非在所有的场合都运作良好，它已经产生某些消极性后果。（2）试图寻求一种最佳的工作方式是非常困难的，且容易造成组织运作的僵化。而由私营部门首创的弹性管理制度正在被政府部门采用。（3）官僚制组织并不是提供公共物品与服务的惟一方式，政府可以通过补助金、管制或合同形式间接地进行运作，而不是作为直接的提供者。（4）实际上，政治与行政问题长期交织在一起，但是这种现象对管理结构的影响直到最近才显露出来。而一旦官僚制的运作与社会相分离，公众就会要求制定更有效的责任机制。（5）尽管公务员可能会受到公共利益的激励，但是，不容否认的是，他们本身又是政治活动的参与者。一般认为，他们并不是纯粹的、大公无私的，而是为自己或所在机构的晋升而工作。（6）公共服务领域所具有的特殊就业条件已急剧减弱，尤其是在私营部门发生了许多变化的情况下，终身任职已经十分罕见。（7）公共部门中的任务目前被认为更具有管理性，它要求人们对实现结果负有责任，而不是被看作“行政性”的，且公务员的任务也不仅仅是执行指令。 20世纪80年代的经济问题促使政府重新评估其官僚制组织，并要求变革。正如凯登所言，“官僚制的不散阴魂受到种种责难，特别是公共官僚制糟糕的绩效、日常管理中令人讨厌的限制、繁琐而拖拉的陈规陋俗、脸色难看的官员、低劣的服务以及贪污行为”（Caiden，1991，p.74）。组织文化正在发生急剧的变革，但并非不需要付出代价。新的方法也存在一些问题，其中最重要的是操作程序标准的败坏与道德水准的下降。在一种新的、以结果为基础的管理制度确立之前，尽管可能有一段很长的路要走，但是再也不可能返回到传统的公共行政模式了。 所有这些观点我们将在本书的后面章节进行详细的讨论，但这里强调的主要一点是，一百年来很少发生变革的公共职业领域发生了全面的变革。本书认为，上述的七条原理构成了一个典范——传统的公共行政模式；并且，由于这种模式存在的问题，公共部门已经发生了一种典范的变迁。 1.2 一种新典范 对于公共管理，尤其是新公共管理是否是公共部门管理的一种新典范，存在不同的争论。有些学者主张把新公共管理看作是一种新的典范（Osborne and Gaebler，1992；Barzelay，1992；Behn，1998，2001；Borins，1999；Mathiasen，1999；Holmes and Shand，1995；OECD，1998）；而另一些学者则反对在公共部门管理中应用典范变革的概念（Hood，1995,1996；Lynn，1997，1998，2001，2001a；Pollitt，1990，1993；Gruening,2001；Pollitt and Bouckaert，2000）。本书认为，无论是应用“典范”的普通词义，还是应用其与库恩著作（Kuhn，1970）相关的最新用法，“