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第四章 国家行政制度（上） 国家行政 教学要求： 对行政组织、行政领导、行政监督、国务院等内容有基本的了解，并能结合相关知识点，分析与思考当前中国行政制度及其改革的实践活动。 授课形式：讲授、课堂讨论 授课课时：6课时 讲授内容：国家行政制度 行政组织 行政领导 国务院 参考书目 1.洛克. 政府论[M].(下) 北京:商务印书馆, 1997. 2.王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科学出版社,1981. 3.黄仁宇.万历十五年[M].北京:生活 读书 新知 三联书店,1997. 4.曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社,1998. 5.胡伟.政府过程[M].杭州: 浙江人民出版社,1998. 6.盖瑞 J. 米勒. 管理困境[M].北京:生活 读书 新知 三联书店,2002. 第一节 国家行政概述 一、行政及国家行政制度 1.行政：广义的理解，即指管理。任何组织为了达到一定的目标，都要进行计划、控制和协调等管理活动，而非国家所独有。 只有在国家产生之后，才形成大量的以国家机关为主体的行政活动。至此，行政活动的对象范围拓宽了，非仅限于某一固定组织内部，而涉及整体社会事务；国家的形成也为国家行政活动提供了重要的物质和法律基础，使国家行政活动有了相对固定的机关、人员和活动依据，走上了规范化的轨道。 2。现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。 3。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。 该定义明确了： 第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动； 第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。 4。概而言之，有三种意义上的“行政” 广义的行政，即管理； 中义的行政，即指各类国家机关的管理； 狭义的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。 本章学习采用狭义的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。 5.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。 具有下特性： （1）行政主体的公共权威性 国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。 主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。 在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。 （2）国家行政活动兼具社会性与政治性 国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能； 国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。 国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。 （3）行政体制的集权性 国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。 在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面： 一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。 二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。 （4）行政效力的强制性 国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。 6。国家行政制度 国家行政制度是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。 国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。 二、当代中国国家行政制度的历史发展 中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。 1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段： 1。初步形成阶段（1949年至1954年） （1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。 （2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。 （3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科