关于行政法原理的司法适用问题.docVIP

关于行政法原理的司法适用　　沈福俊 　　一、关于我国首例依行政法学原理判决的行政诉讼案件 　　2002年4月8日，江苏省常熟市人民法院对一起行政诉讼案件作出一审判决，其基本案情 是：在常熟一家广告公司任职的原告冯某，因不服常熟市房地产管理处注销其房屋所有权证，于2002年1月向常熟市人民法院提起行政诉讼，要求判令撤销被告常熟市房地产管理处作出的注销决定。原告诉称，2001年6月5日，其与陈某经常熟市房产置换事务所介绍签定售房协议，约定由冯向陈某购买其名下的金龙大酒店房产，转让面积以实测为准。6月20日，常熟房产测绘队测定该房产面积为595.14平方米，7月25日，常熟市房地产管理处向冯颁发了所有权证。但在9月21 日，向冯转让房产的陈某对测得面积提出异议并申请复测，房地产管理处受理了其申请并委托测绘队进行复测，结果10月10日的复测面积与前次相差较大。11月23日，常熟市房地产管理处作出《关于注销房屋产权证的决定》，称：应陈某要求对上述房屋进行复测，“该处房屋建筑面积与《房屋所有权证》建筑面积不符。根据建设部《城市房屋权属登记管理办法》第25条，经研究决定以下事项：一、注销并收回房屋所有权证;二、换发经复测核准面积的房屋所有权证。请冯某在接到决定7日内，将原所有权证送达本处，办理有关换证手续。”由于冯某未按此决定前往换证，同年12月4日，房地产管理处在当地的常熟日报上公告了该注销决定。原告冯某认为，被告常熟市房地产管理处作出注销决定的行政行为认定事实不清、主要证据不足、程序违反法律。而被告则辩称，其根据申请进行复测，发现初测面积有误，原已向原告颁发的所有权证确属“登记面积不实”，理应依职权更正登记，作出注销决定，仅是更正登记的一个环节，此行为是重新界定房屋权属关系的行政确认行为。被告依照建设部《城市房屋权属登记管理办法》第25条第2款规定，将决定书送达原告，而原告拒绝按期送交原证，被告依法发布注销公告，被告所作注销决定证据充分、程序合法，请求法庭驳回原告诉请。常熟市人民法院经审理后认为，被告向法庭提交的证据材料，尚不能足以证明其作出注销决定这一具体行政行为的合法性。在事实认定上，法庭认为：两种测量结果同为市房地产测绘队测得，被告无证据证明两种结果证明力的强弱，被告以后一结果推翻前一结果之证据不充分。原产权证是被告依法发给原告，当然具有法律效力，变更该权证，必须有比原来更高证明力的证据来支撑。在该行政行为的程序合法性判断上，法庭认为：被告作出注销权证的决定，涉及到原告的权利义务，按照行政法学原理，涉及行政相对人权利义务重大变更的，应当在作出行政行为之前适用告知程序，但本案被告未向法庭提交有关作出决定前的告知材料，也无向原告送达告知材料的手续。此外，被告作出行政行为涉及原告的权益，原告作为行政相对人有权得到司法救济，被告理应在注销决定书中告知原告诉权和起诉期限，但被告的决定书中未有此内容。故被告所作出的行政行为的程序不合法。在法律适用上，被告在决定书中援用的依据是建设部《城市房屋权属登记管理办法》第25条，但合议庭认为，该办法第25 条有两款规定，其中第1款有4项内容，适用四种不同情况，会产生不同的法律后果，被告只是笼统地适用第25条，而没有针对具体情形适用具体的条、款、项，应属适用法律不具体。此外，被告在决定书中为原告设定“7日内”的期限，应视为行政机关为行政相对人设置的行政法律义务，而依照行政法律规定，行政义务的设置应当有明确的法律、法规规定，但被告未在决定书中适用具体法律规定，也未向法庭提供法律依据。综上分析，法庭认为被告常熟市房地产管理处所作具体行政行为证据不充分、主要事实认定不清、行政程序违法、适用法律不当，据此判决撤销被告所作的注销决定。 　　值得关注的是，法院在审查本案所涉及的行政行为程序合法性时，由于没有可供断案的明确条文规定，法院在判决书的说理部分直接援用了“行政主体在作出行政行为之前，应将决定的事实和法律理由依法定形式告知给相对人”的行政法学原理。在司法界对法理是否能据以直接断案仍有争议的情况下，此判例被认为是“一次颇有勇气的尝试和突破”。 　　对于这一起全国首例以行政法学原理作为依据而判决行政机关的行政行为程序违法的行政案件，笔者认为颇值得研究。我国行政诉讼法第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规和地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”第53条第1款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”而且，我