构建城乡衔接的社会保障体系.doc

构建城乡衔接的社会保障体系( ———以北京市为例 李迎生　韩央迪　张瑞凯(　 （原文发表于《中国人民大学学报》2008年第6期） [摘要]　总体上，北京市社会保障制度目前已形成比较鲜明的三元格局，制度的覆盖率、待遇水平、运行机制、法规建设等在全国居于领先地位。但从城乡比较来看，该市社会保障制度的运行与发展仍存在着明显的不平衡性，农村社会保障制度建设严重滞后。结合发达国家、兄弟省市的相关经验，根据北京市的实际条件，可以认为，北京市构建城乡衔接的社会保障体系的时机已基本成熟，该市城乡衔接的社会保障体系建设的目标模式应是“整合模式”或“有差别的统一模式”。基于北京市的具体情况，应当秉持循序渐进的原则，分项目、分人群、分区域、分阶段地推进改革，最终实现建立城乡整合的社会保障体系的目标。 [关键词]　北京市；社会保障体系；城乡衔接；城乡整合 本文根据我们2008年初对北京市城乡社会保障制度现状的抽样调查并结合相关文献、数据，揭示北京市城乡社会保障制度建设的现状与问题，探索该市建立城乡衔接的社会保障体系的可行性及具体途径，为落实中共十七大提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略部署提供一条可资参考的科学思路，也为第一作者一直主张的“中国社会保障制度改革的目标是最终建立一个城乡整合的社会保障体系”的观点提供一个具体的实证研究案例。本研究抽样调查的对象是北京市16周岁以上的农村人口，涉及务农农民和农民工两大类。调查共发放问卷1 196份，其中，农民问卷691份，农民工问卷505份。经过筛选，共得到有效农民问卷589份，问卷有效率为85.23%；得到有效农民工问卷412份，有效率为81.58%，共1 001份有效问卷。农民问卷的调查涉及延庆县、房山区和大兴区3个区县。农民工调查涉及朝阳、大兴、房山三个区。 一、对北京市城乡社会保障制度现状的总体判断 (一)北京市城乡社会保障制度的三元框架已基本成型 随着我国社会保障制度改革的不断推进，北京市目前已在城乡建立了相对完整的社会保障体系(参见图1)，在全国处于领先地位。以养老、医疗、失业、工伤、生育保险及社会救助等为内容的城镇社会保障制度日臻完善。农村社会保障制度已形成由新型农村养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村五保供养为主体的制度框架。针对活跃于北京城乡的数以百万计的农民工，北京市自20世纪90年代后期起，开始了建立农民工社会保障制度的探索进程，也取得了显著的进展。自1999年起，北京市相继出台了《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》(1999)、《北京市农民工养老保险暂行办法》(2001年)、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》(2004年)、《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》(2004年)等行政法规，逐步建立了专门针对农民工群体的养老、医疗、工伤和失业保险制度，形成了“相对独立型”农民工社会保障模式。 注： 表示城乡社保关系的转移和衔接； 表示人口转化； 表示可以参保的制度。 (二)北京市城乡社会保障制度的覆盖率在全国处于领先水平 与全国的平均水平相比，北京市在城乡社会保障制度的建设上取得了更显著的成绩。2007年底，全市参加基本养老、基本医疗、失业、工伤保险人数分别为671.7万人、783万人、535.3万人和609.2万人，比上年末分别增长了11.19%、11.01%、30.93%和15.23%。[1]若以城市人口为基数，各项目在2006年的覆盖率就已分别达到45.31%、36.17%、34.90%、50.96%，远高于全国同一制度的覆盖水平(全国的相应数据为32.52%、27.26%、19.39%、17.79%)。[2][3][4][5] 2007年，全市参加农村社会养老保险的人数为49万人，覆盖率达到36.6%(全国2006年的覆盖率为7.29%)，比上年高出7.3个百分点；参加新型农村合作医疗的人数达到268.5万人，参保率为88.9%(全国的数据为86%)，比上年高出2个百分点。[6]与全国相比，北京市农村社会保障制度呈现出更迅速的发展势头。 (三)北京市城乡居民社会保障待遇标准不断提升、差距缩小 对全国城乡社会保障发展情况进行比较可见，从20世纪90年代末到21世纪初，我国社会保障制度的城乡二元性始终处于固化和强化的趋势中[7]，北京市的社会保障制度建设也难以完全脱离这一困局。尽管如此，北京市秉持公平理念，通过科学的制度设计，在一定程度上扭转了这一局面。北京市在全国率先建立了城乡居民社会保障相关待遇标准调整机制，使城乡的保障标准逐年提高，这一制度创新走在全国前列。从1994年至2007年的14年中，北京市对基本养老金待遇先后进行了15次调整，年增幅明显，统筹范围退休人员的基本养老金水平从1