容积奖励对都市发展影响之研究—以台北市为例.docVIP

場次：1C-2 容積獎勵對都市發展影響之研究 —以台北市為例* 劉小蘭** 高平洲*** 摘 要 建築容積管制屬於土地使用分區管制之一環，其主要目的在於控制計畫之居住密度及人口，以確保良好之生活環境及公共設施服務水準。然而由於都市快速發展，都市計畫失控及國家之土地、住宅政策等眾多政經因素夾雜在一起，造成都市中公共設施不足、公共建設推動困難、公共設施品質低落等問題。 為解決公部門對公共服務機能提供之不足，因此以誘導方式提供獎勵之誘因以鼓勵民間設置必要性之公共設施，對都市發展而言具有正面意義。現行鼓勵辦法中，以建築容積做為獎勵手段者有綜合設計鼓勵辦法、建築物增設停車空間鼓勵要點、都市更新鼓勵辦法、聯合開發辦法等。 目前我國在容積獎勵辦法愈來愈多之情況下，實有必要加以檢視其當初之立法目的及立法成效藉以檢討鼓勵辦法之必要性。此外，各種容積獎勵辦法之間是否會造成排擠效果？過度之容積獎勵是否會造成容積管制之失控、增加都市計畫公共設施之額外負擔？此為本文所要探討主題之一。 壹、前言 建築容積管制屬於土地使用分區管制之一環，其主要目的在於控制計畫之居住密度及人口，以確保良好之生活環境及公共設施服務水準。然而由於都市快速發展，都市計畫失控及國家之土地、住宅政策等眾多政經因素夾雜在一起，造成都市中公共設施不足、公共建設推動困難、公共設施品質低落等問題。 為解決公部門對公共服務機能提供之不足，因此以誘導方式提供獎勵之誘因以鼓勵民間設置必要性之公共設施，對都市發展而言具有正面意義。現行鼓勵辦法中，以建築容積做為獎勵手段者有綜合設計鼓勵辦法、建築物增設停車空間鼓勵要點、都市更新鼓勵辦法、聯合開發辦法等。 都市實施容積管制的意義與目的乃在考量當地區之計畫人口、都市特性、發展現況及公共設施服務水準等因素而訂定當地最適宜的土地發展強度，有效的控制都市環境及致力於都市計畫理念的達成。故理論上所訂定之容積率應是在確保良好的環境品質之下，規範該區最適當之土地使用強度。 容積獎勵美國始於1961年紐約市所實施之獎勵性分區管制（incentive zoning ordinance），即在都市土地使用發展上運用鼓勵方式促使開發商配合公共政策以提供公共寧適性設施，包括於建築物留設開放空間等。近代都市計畫發展過程中，提供都市開放空間綜合設計鼓勵的分區獎勵制度之崛起，主要乃受傳統分區管制過於僵硬，無法適應人們真實生活需要所發展出來的新技術。 日本的「特定街區制度」與「綜合設計制度」，其目的在於藉由增加建築容積之獎勵，以確保都市的開放空間，進而促進都市機能，規定基地在一定規模以上且空地率到達一定比例，只要開發者能提供開放空間，則可獲得高度、容積率等限制之放寬，甚至可獲得融資之推薦。 綜觀美、日兩國各主要城市開放空間獎勵辦法，美國當初立法目的在於促使高密度使用地區，得以留設開放空間，使民眾有更佳的環境品質，而此辦法之在日本更引申為強調都市防災功能。此外，在辦法的適用地區上，美國多僅高密度之商業區、辦公區適用，但在日本則不僅商業區、辦公區適用，甚至某些住宅區與工業區亦是用開放空間鼓勵辦法。另就獎勵項目而言，除容積獎勵、高度限制放寬以外，日本政府上提供融資推薦措施，而美國公部門甚至利用財務分析報表透過開發者本利益與報酬關係分析，評估如何給於合理報酬誘因之容積獎勵，並結合融資與稅捐減免與緩爭等變通措施，利用合理且具吸引力之高報酬誘因，提高計畫在財務推動上的可行性。（李淑敏，民86） 目前我國在容積獎勵辦法愈來愈多之情況下，實有必要加以檢視其當初之立法目的及立法成效藉以檢討鼓勵辦法之必要性。此外，各種容積獎勵辦法之間是否會造成排擠效果？過度之容積獎勵是否會造成容積管制之失控、增加都市計畫公共設施之額外負擔？此為本文所要探討主題之一。 貳、國內容積獎勵制度之回顧 國內目前實施之開放空間綜合設計容積獎勵制度，係源自於日本的「特定街區制度」與「綜合設計制度」。民國72年台北市發佈「台北市土地使用分區管制規則」其第十一章即為綜合設計放寬之規定，民國73年「建築技術規則」規定「未實施容積管制地區建築基地綜合設計鼓勵辦法」，民國85年廢除「未實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法」，改由「實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法」承續。綜合設計鼓勵辦法主要目的在於鼓勵留設公共開放空間而給予容積獎勵，但是容積獎勵辦法日後更擴大實施至增設室內公用停車空間容積獎勵、都市更新容積獎勵及聯合開發容積獎勵等辦法。 國內有關容積獎勵之研究大多以開放空間綜合設計容積獎勵為主要探討對象，因其實施時間較久、申請案例較多、影響範圍亦較廣。研究內容包括開放空間之設計及設置、開放空間之管理維護及容積獎勵對公共設施服務水準之影響等，亦有從經濟面及財務面來探討容