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民告官：有多少诉求游离在诉讼之外 ——探求扩大行政诉讼受案范围的度量衡 内容提要：行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的法院受理审判一定范围内行政案件的权限。在构建法治社会的今天，现行法的功能定位应把保障公民、法人和其他组织的合法权益放在首位。现行《行政诉讼法》滞后于法治需求，在受案范围上存在制度缺陷，使行政权与司法权在运行中失衡。受案范围尺度为何扩大，又如何扩大？激进式扩大在没有配套制度，没有法治思维环境，没有充足司法资源的现状下，可能事已愿违。要扩大，只能在有限制的框架下扩大，这个框架需要立体化的度量衡：加快司法独立步伐，制度设计与法律功能定位统一；确立行政诉讼类型化，修改受案范围确立方式，规定受案范围概括界限；确立诉讼成本控制原则和动态配置效率目标；使审判管理系统数据成为调校范围精准度的参数，变事后评估为事前谋划，这些就是作者在论文中所要表达的观点和愿望。（正文8483字） 关键词：行政诉讼受案范围 司法权独立 责任规则 行政诉讼类型化 以下正文 党的十八大报告点明：全面推进依法治国，进一步深化司法体制改革。时代的风向标提高了法治的定位，将其作为治国理政的基础。报告圈注了当今社会两大支柱性权力：行政权与司法权。由此将反映两权契合度的行政法律制度推到了改革舞台的聚光灯下。站在天平两端的，一边是逐渐扩大的行政权，一边是逐渐扩大的群众诉求。谁的比重盲目增大，都无法达到各种社会效果的平衡。审视行政司法的现状，“民告官”的案件不断攀升，即使这样，依然有大量诉求游离在诉讼之外，这些没能得以实现的诉求，有许多是应该得到法律支持的，当事人的无助变成了对政府执政能力的怨由。 一、“数说”现状：收案数量虽增，未达“案结事了”目标 （一）一审行政诉讼案件数量逐年增加，多与“民生”联系紧密 笔者所在的基层法院辖区是济南市政治文化重地，座落着省、市、区各级行政单位，因此，本院所受理行政案件在全市具有典型意义与突出特点。根据2008年至2012年相关统计数据，可以寻到行政诉讼受案范围的问题端倪。 行政案件虽然仅占人民法院受理各类案件总数的1.5%左右，但却反映了“官”与“民”之间的深层矛盾。自2008年至2012年，随着法院新收案件数量的不断扩张，行政案件收案数也在逐年递增，特别是近两年来，有了飞越式的幅度。行政结案数也在逐年递增，但幅度没有跟上收案的节奏。数字说明“民”与“官”之间的矛盾有所增加，一审行政审判质量有所提升。原告自动撤诉率自2008年的20%增至2012年的37%，一方面说明能够进入诉讼程序的诉求，通过法院对行政协调工作的重视，达成双方和解结果的情况增多；另一方面说明个案复杂的真实背景，致使法律在诉讼中失效，某些诉求未进行完诉讼程序即出局。驳回起诉的原因基于对原告程序法上的不予支持，驳回诉讼请求的原因甚至对原告实体法上的不予支持，两者都有可能与原告的诉求不在受案范围，或没有法律依据有关，两者在一审结案数中约占1/4的比率。此外，每年尚有少数诉求被不予受理，因一些不予受理未以书面裁定形式作出，无法形成确切统计。五年数据反映出行政受案范围方面的突出问题是，一些诉求被排除在法律规定范围外，还有一些诉求在诉讼中途“夭折”。 五年来，该基层法院审结的近500件行政一审案件中，涉及到约12个行政管理领域，排在前五位的分别为城建类、劳动和社会保障类、资源、公安及其他。 列于前五位的案件类型均与民生关系密切，其总数占行政一审总收案数的90%，且呈现逐年增长趋势。而被归为“其他”类型的案件，占行政一审总收案数的1/10，这个不小的比率说明，行政诉求类型趋于多样化，但诉讼案件分类较模糊、有漏洞或空白。进入诉讼的诉求部分无从归类。 （二）诉讼收案数增没有减少信访数量，大量“民告官”诉求无处求解 按理说，经过行政审判的案件数增加，矛盾得以解决，涉诉信访案件数量应该相应减少，但根据该基层法院同期资料表明，辖区涉诉信访总量却长期稳居高位，进京访、集体访数量呈上升趋势。自2008年以来，仍处于年均3000件次的高位运行状态，到省赴市集体访逐年攀升，防控难度较大，其中，5人以上的集体访数量上升幅度较明显。其从参与者成分方面讲，有城乡居民，还有各种经济组织、企事业单位、农村集体经济组织等；从来访规模讲，越级访、集体访、重复访情况逐渐增多；这些案件反映的问题集中在房屋拆迁安置、土地征用补偿、企业职工利益、劳动争议等方面，其矛头指向各级各层面具有管理、服务功能的部门、机构、组织。由此可见，许多涉诉信访案件的发生，正是因为有一些诉求，尤其是个人与具有行政管理职能单位之间的，没有找到疏缓矛盾的渠道。这些诉求符合“民告官”的实质，却不符合《行政诉讼法》受案范围规定的条件。 （三）争议“漩涡”各方各有“难”题，造成诉求“入诉”难 1．行政