我国城市公用事业民营化现行体制结构导致效率泛化的过程研究.docVIP

我国城市公用事业民营化现行体制结构导致效率泛化的过程研究 　　摘 要：我国城市公用事业民营化中效率泛化倾向的形成具有深刻的体制背景，因此研究我国城市公用事业民营化的体制结构有助于我们更加深入的了解导致效率泛化的原因。根据我国城市公用事业民营化的体制结构的现状和特点，可以清晰的表明其导致效率泛化的过程。 　　关键词：公用事业 民营化 体制结构 效率泛化 　　我国城市公用事业民营化的发展有力地推进了政府职能的转变，然而相对垄断的行政运营体制、职能分散的政府监管体制以及滞后的法律体制建设使得在民营化过程中更加容易导致效率泛化的出现。现行体制结构导致效率泛化的过程体现在以下三个方面： 　　一、减轻财政压力目标下的责任弱化 　　改革开放20多年来，我国公用事业建设取得了巨大的成就，但与国家全面建设小康社会和人民生活质量日益增长的需求相比，我国公用事业建设仍需大力发展。以城市公用事业建设为例，2003年，我国城市人均占有道路面积只有9.3平方米，与国外发达国家的城市人均占有道路面积20-40平方米相比，只相当于它的1/3-1/2。我国城市道路面积率平均为8.59%，而在国际上，华盛顿为43%，偏低的东京也有13%，比例差距很大；污水处理能力和排水设施也明显不足，目前全国60%左右的城市没有排水设施；在能源供应方面，人均装机只有0.2干瓦，不及发展中国家的平均水平。按照建设部城建司司长预测，今后10到15年，全国市政基础设施投资这一块，不包括电力、电信每年不得低于4000个亿。由此可见，我国的公用事业建设的总体水平很低，急需巨额资金支持其发展。 　　而在现有的制度安排中，规划和组织城市建设是地方政府的事情，按照中国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行城市建设，《预算法》明确规定地方财政不得列赤字。所以，有限的地方财力与城建的庞大投资欲求形成了尖锐的矛盾，带来的结果是基础设施的建设严重滞后于城市的发展。为缓解这一矛盾，不少地方政府大力推进公用事业的民营化，吸引民营资本，甩掉财政包袱。所以许多地方政府在进行城市公用事业民营化改革过程中，更多考虑的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，在公用事业民营化口号下将城市公用事业统统推向市场，忽略了公用事业民营化下的监管，往往是放手退出，一切交给市场。而对于民营化后可能存在的忽视公共利益的问题却估计不足。 　　同时，管理部门在管理模式上仍然停留在以前的“管人、管财”，对权力和责任的理解普遍不足，体制上也缺乏明确的责任界定和严格的责任追索机制。民营化过程中政府责任弱化的另一个突出表现是，如在一些地方推进城市供水民营化过程中，由于对供水行业的公益性与经营性领域没有进行严格界定，就引发了把政府责任也推给市场的“泛市场化现象”，部分地区甚至出现一卖了之的情况，这就是典型的效率泛化。比如，有些地方城镇供水体制改革创新的指导意见就提出“政府原则上不再作为投资主体”，“全面开放城镇供水投资建设领域，包括净水厂、供水管网的铺设、更新、改造以及供水的配套项目”，“对投资城镇供水设施建设和经营管理实行政策倾斜。实行特殊的水价和供水水源建设补偿标准，保证供水企业在科学管理的前提下，基本做到保本微利。”这意味着政府基本不再向城市供水行业投资，管网等基础设施也依靠社会资本建设。这就造成了我国很多城市水价狂飙，例如：1990 年 7 月，南京民用自来水价为 0.15/m3，而到 2002年 5 月民用水价调至 1.9 元/m3。而这种涨幅在全国只是处于中下等。更有甚者，北方一些城市准备每立方米涨到 5 元以上，显然超出了城市下岗职工及其他贫困居民的承受范围。 　　二、政府垄断体制延续下的自我抉择 　　长期以来，国家对公用事业行业实行的是政府垄断经营机制。与这一体制相适应的是对自然垄断行业的准入、价格、投资也都实行了直接、严格的政府规制政策。在这种体制下，全国各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质不仅具有自然垄断的经济性垄断的特点，还是一种行政性垄断。对社会公用事业的政府垄断经营机制，在建国后相当长一段时间，对维护社会稳定、发展生产力、提高人民生活水平发挥了巨大的作用。但随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，其弊端也日益明显。 　　由于公用企业一般在特定地区范围内具有独家垄断经营权，不存在多家竞争，企业的成本可轻易转嫁出去，政策性亏损掩盖经营性亏损，企业缺乏自主权和积极性，造成效率低下和亏损严重，服务意识淡漠，资金利用效率低下。据2003年1-11月份部分公用企业统计结果表明，全66个城市的公交