退耕还林,粮食政策与可持续发展-中国研究服务中心.doc

退耕还林,粮食政策与可持续发展 陶 然 徐志刚 徐晋涛 摘要：本文在对退耕还林工程成本有效性评判的基础上，给出了该工程从1999年西部三省开始试点，到全国25个省、区范围内迅速扩张，并于2004年进行较大幅度调整背后的体制和政策逻辑。退耕还林工程的推出和迅速扩张隐含着中央政府1998年以后为降低粮食部门库存、并减少国有粮食部门巨额亏损挂帐的政策目标。同时，地方政府对工程的积极推动，在很大程度上反映了我国地方治理中存在的各种问题。在粮食保护价政策必然导致粮食价格低迷的大背景下，退耕还林的迅速扩张会在一定程度上加快粮食市场供求关系的转折，并成为工程进行大幅度调整的前奏。最后，本文对如何落实中央提出的科学发展观，促进生态脆弱地区可持续发展进行了一些反思。 陶然，1972年生，中国科学院农业政策研究中心副研究员，英国牛津大学中国学术研究中心Shaw Research Fellow；徐志刚，1973年生，中国科学院农业政策研究中心副研究员。徐晋涛，1963年生,中国科学院农业政策研究中心，研究员,副主任。 一、引 言 自上世纪90年代中期以来，我国政府启动了几项大型或超大型生态保护工程，如国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等，以遏止水土流失和土地沙漠化加剧的趋势。无论是从地理覆盖范围、参与人数和农户数，还是从财政预算规模和政府人力投入上看，退耕还林工程都首屈一指。自1999年退耕还林工程在陕西、甘肃和四川开始后，退耕还林扩张速度非常之快。2000年工程就迅速扩展到西部13个省（市）的174个县。到2001年，就完成1743.6万亩的退耕还林任务（以及1501.8万亩的荒山造林任务），累计投入资金达76.8亿元。而2002年工程正式展开后，又进一步从以西部为主的20个省（区）扩展到全国25个省（区、市），1897个县。到2003年底，退耕还林已经覆盖全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。五年来，全国累计安排退耕还林总任务2.27亿亩（其中退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩），其中仅2003年一年就净增退耕地造林5000万亩。( 然而，正当退耕还林在全国上下开展得如火如荼之际，政策突然发生了重要的调整。2003年年底，中央政府突然决定2004年新增退耕地面积指标大幅度由2003年的5000万亩压缩为1000万亩。由于造林有季节性，很多地区在上年秋季就开始第二年的整地造林，政策的突然调整导致各地措手不及，一些农民不得不将已经整理的土地复垦，更有很多地区错过复垦季节。以甘肃省为例，2003年秋冬季节，全省已完成2004年工程建设整地、造林700.46万亩，其中退耕地整地、造林374.23万亩（造林230.74万亩，整地未栽143.49万亩），但2004年国家下达给甘肃的退耕还林指标只有45万亩。国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，将有185.74万亩将无法兑现补助粮款，已整耕地既不能造林，也影响耕种。在宁夏年退150万亩，国家指标只有50万亩，至少有100万亩。490多亿斤，折合财政支出340多亿元；对农户的现金补助支出达40多亿元。到2003年，国家需向农户退耕进行补贴的土地面积已经超过1亿亩，需要发放的粮食补贴数额也达到1300多万吨，大约相当于我国2003年粮食产量的3%，主要谷物（水稻、小麦、玉米）产量的4%。 很显然，全面评估上述财政资金的使用效率具有重要的意义。公共工程“成本有效性”分析就是评估工程实施是否以最低的成本实现了特定的目标，不仅可以用来直接判断工程补贴资金的使用效率，推断政策成本的节约空间，也可以从政府财政视角评判分析工程的持续性。 我们首先通过比较农户退耕地块退耕的机会成本（因参与退耕放弃农业生产而失去的净收益）与国家补贴标准来判断补贴的高低程度。按照退耕还林工程中央政府制定的补偿方案，如果把粮食按照0.7元/斤折成现金，国家制定的单位退耕面积对农户的补贴标准为黄河流域每亩补贴160元，长江流域每亩补贴为230元。基于甘肃、陕西、四川西部三省农户调查的实证研究（徐晋涛等，2004）发现(，三省样本退耕地块退耕的机会成本(绝大部分低于国家补贴标准，这主要是由于相对于国家补贴而言，退耕土地大部分为生产力相对偏低的坡耕地。同时，三省退耕地情况差异相当大，但国家补贴标准基本为一刀切，在陕西，样本地块每亩净收益平均为43元，远远低于补贴标准160元；甘肃和四川样本退耕地块的每亩净收益分别平均为142元和191元，也低于国家补贴标准。( 进一步计算退耕农户参与退耕还林项目的净收益。通过比较退耕农户退耕的机会成本与因退耕获取的补贴，我们可以判断退耕农户参与退耕项目的损益状况。将农民每亩得到的补贴减去因退耕失去的原来种植收益作为农民参加退耕