论行政法规范冲突及其解决机制.doc

论行政法规范冲突及其解决机制 发布日期：2013-07-03 浏览次数：5 字号：[?大?中?小?] 数量巨大、种类繁多的行政法规范构成了我国法律规范的重要组成部分。对上，它们是对宪法和法律进行细化、阐释、引申乃至补强的重要手段；[1]对下，它们又往往是大多数具体法律适用问题的直接依据，故在我国的法制体系中具有举足轻重的地位。然而，在多种因素的综合作用下，大量的行政法规范之间并未体现出良好的内在一致性和逻辑关联性，反而常常由于彼此间的不一致甚至冲突造成实际适用过程中甄别与选择的困扰。 一、法律规范冲突与行政法规范冲突 现代意义上的法律（规范）冲突（conflict of laws），[2]更多地存在于国际私法领域，通常被界定为：“两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象”，且“一般来说，只要各法律对同一问题作了不同的规定，而当某种事实又将这些不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会产生。”[3]将这一冲突现象引申回国内法范畴可知，所谓法律规范冲突，即是指对同一法律事实，有两个或两个以上的法律规范作了不同的规定，并由此导致的适用不同的法律规范就会产生不同法律后果的法制现象。 笔者认为，构成法律规范冲突的要件有四。第一，特定法律事实由不同的法律规范规定，这是法律规范冲突的形式要件。这里对于“法律规范”的理解有宏观、中观和微观之分：宏观的理解侧重于一国法律规范体系的统一整体；中观的理解侧重于一部完整的规范性文件；而微观的理解则侧重于某一部法律规范中具体的条文，其实践意义在于对“同一法律规范中的不同条文是否可构成法律规范冲突”的回应上。笔者认为，一方面，宏观法律规范层面的立法主体唯一性决定了其发生冲突的空间仅被局限在国际法的范畴之内；另一方面，由于法律规范的制定有着严格的程序要求和相对完备的技术支撑，这就决定了同一规范不同条文之间冲突发生的概率极低，微观的法律规范的冲突现象往往也就较少出现。因此，本文主要采用泄鄯晒娣兜睦斫猓庖彩鞘导蟹晒娣冻逋凰脑⒌暮诵牟忝妗５诙煌姆晒娣抖际窍中杏行У模馐欠晒娣冻逋坏那疤嵋Ｆ渲校?/SPAN“现行”是指相互冲突的规范处于法律效力期间，“有效”则是指冲突的双方均未因其他因素（如与上位法的冲突等）而丧失效力。显然，前提要件的功能集中在“冲突”真伪的判断上。第三，不同的法律规范同时适用于同一特定法律关系，这是法律规范冲突的事实要件。易言之，虽然彼此不一致的法律规范均已客观存在，但若不符合同时适用于某一特定具体的法律关系的事实情形，则这种“不一致”就只能一直保持潜在的状态，无法转化为现实的矛盾。第四，适用不同的法律规范会产生不同的法律后果，这是法律规范冲突的实质要件。倘若产生的法律后果相同或近似，则属于法律规范的竞合问题。[4] 由上引申可知，行政法规范冲突实际上就是法律规范冲突具体到行政法规范领域的特殊表现类型。因此，明确行政法规范冲突的内涵的首要前提，就是明确行政法规范的含义。广义的行政法规范，是民事法规范、刑事法规范的对应概念，指的是一切行政法渊源的总和，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章以及其他行政规范性文件等。而基于论证重点的选择，本文所指的行政法规范则主要采用较为纯粹的狭义理解，即主要涉及行政法规、部门规章、地方政府规章以及其他的国务院规范性文件。 在前述四种行政法规范中，行政法规、部门规章和地方政府规章三种规范类型是我国《立法法》所明确规定的法律渊源形式，学界亦有着较为一致的认知。而所谓的“其他国务院规范性文件”则常常在研究中被忽略，它指的是国务院依据《宪法》第89条制定和发布的除行政法规以外的行政措施、决定和命令的公文载体。国务院规范性文件的制定和发布主体是国务院。根据《党政机关公文处理工作条例》（中办发【2012】14号）第8条的规定，行政机关的公文形式共有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要等15种，其中通报（适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况）、报告（适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问）、请示（适用于向上级机关请求指示、批准）、议案（适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项）、纪要（适用于记载会议主要情况和议定事项）显然不属于国务院规范性文件的载体。因此，在实际的行政管理活动中，“其他国务院规范性文件”应包括决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、批复、和函共10种。其中最常见就是经国务院同意，以国务院办公厅名义发布的有关行政管理的各类“意见”和“通知”以及国务院对下级请示的“批复”、“函”。[5] 可见，所谓行政法规范冲突，