试论国有资产管理体制改革新走向.docVIP

　　党的十六大报告提出， “继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产管理体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”这是我国国有资产管理体制改革的新走向。 　　正确理解“十六大”提出的这一改革新走向，一方面需要总结现行体制存在的问题，另一方面需要廓清拟建的新体制的特点；为保证改革的有序推进，需要在此基础上进一步分析改革中遇到的主要矛盾和难点，探求解决矛盾的理论支撑和突破难点的操作思路。 　　一、现行国有资产管理体制存在的主要问题 　　我国现行的国有资产管理体制是在国有企业改革和国有资产管理体制改革中逐步形成的，可以概括为三个方面的特点： 　　一是“国家所有，分级管理”。国有资产的所有权归属于中央政府，中央政府不仅拥有终极所有权，而且充当出资人，履行出资人职责。地方政府只拥有地方直属企业和地方出资的国有资产的管理权，没有作为出资人的权利和责任。国务院是全部国有资产的唯一所有权代表。 　　二是“四马分肥、五龙治水”。国有资产的管理混乱，资产权分散在多个部门：财政部掌管资产财务权，国家计委掌管投资立项权，中央大企业工委和组织部门掌管经营者监督权（监事会）和任免权，国家经贸委掌管企业运营权，劳动和社会保障部掌管权职工劳动和工资权。财政部、国家计委、中央大企业工委、组织部、人事部、国家经贸委和其他部委共同分别承担出资人职责。 　　三是“正资不分、目标多元”。政府的所有者职能和社会管理职能、宏观调控职能不分，中央政府既是国有资产的所有者，又负责社会管理和经济调控。 　　现行国有资产管理体制存在的缺陷主要表现在： 　　第一，地方政府缺乏管理国有资产的积极性，存在管理国有资产的“机会主义”倾向，地方国有企业资产无人负责相当普遍。 　　管理资产的动力来源于获得资产的收益。在现行体制下，无论中央还是地方政府谁出资，企业产权都归国家统一所有，中央政府和地方各级政府分别对企业行使管理权，地方只拥有所辖企业管理权，不能获得作为出资人的收益，当然缺乏管理的积极性。 　　目前，在国有资产战略性重组中，重组的重点是在中小企业进行的。由于地方政府没有出资人资格，中小企业的实质性转制和战略性重组程序繁复，交易成本居高不下，企业资产转让和战略性重组的难度很大；而且，在地方政府没有出资人权益的条件下，为了避开资产重组复杂的审批程序，缺乏公开、公平的产权交易时有发生。 　　第二，政府多个部门分别行使出资人职责，难以单独对国有资产全面负责，所有者缺位、国有资产无人负责的局面难以根除。 　　“五龙治水”，使得在企业改制、资产重组和国有经济结构调整中，哪些行业、企业需要国有独资，哪些需要国家控股，哪些参股，哪些应该退出，以及如何实施，没有一个部门负责做出通盘考虑、规划和组织实施； “九龙治水”，也使国资产权责任追溯机制难以建立，使国有资产投资等有关决策程序繁琐，严重影响了企业经营效率。政府部门对企业的错位、越位问题，已演变成出资人缺位、空位的主要矛盾，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构对国有资产真正负责，国有产权关系难以理顺，产权制度改革滞后。 　　第三，政府兼具双重职能，导致行为混乱，行政审批制度改革举步唯艰。 　　众多政府部门即是国有资产所有者，又是社会管理者和经济调控者，双重职能集于一身，政企不分，政资不分。作为资产所有者，要追求投资收益最大化；作为社会管理者和经济调控者，要实现社会公正和国民经济持续稳定发展。而作为追求收益最大化的“运动员”如何充当好经济活动的“裁判员”，保持公正和中立，一直倍受怀疑。在中国加入WTO后，创造公平竞争的市场环境，改革政府行政审批制度，减少社会管理中的行政审批已是不得不为。但是，当政府具有双重职能时，行政审批既包括社会管理中的行政审批，又包括出资人行为的行政审批。对于社会管理中的行政审批必须减少，而行使出资人职责的重大决策不是要简单减少或取消，必须规范出资人的决策。由于政府具有双重职能，行政审批制度的改革也陷入困境。 　　二、新型国有资产管理体制的主要特点 　　1、理论创新。在国有资产所有权问题