深化省级人大预算审查的思考.docVIP

深化省级人大预算审查的思考 　　一、引言：研究问题的提出 　　按照新的《预算法》的有关规定，省级人民代表大会、常务委员会、人民代表大会财经委员会、常务委员会预算工作委员会，在预决算审查和批准上，主要职权分别是：一是省级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算。二是省级人民代表大会财经委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。处于中间层次。三是省级人民代表大会常务委员会有关工作机构（预算工作委员会），依照人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。从中可以看出，在对政府预算审查批准上，分为三个层次：第一是省级人大常务委员会预算工作委员会，处于基础层次，协助财经委对预决算草案预先审查；第二是省级人民代表大会财经委员会，处于中间层次，对本级预决算草案进行审查；第三是人民代表大会或常务委员会，是最高层次，既要审查预算、决算草案，又要批准预算、决算。 　　而从实际情况来看，一是《预算法》规定的是对本级预决算进行审查，没有明确规定对部门的预决算进行审查，实际上也没有做到将全部的部门预算报送人大审查；二是在预决算审查过程中受主客观因素的影响，在一定程度上制约了人大预决算审查质量的提高。 　　二、省级人大预算审查现状分析 　　我国1999年开始预算编制改革，主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购[1]，即部门编制预算，财政部门审核、汇总编制本级预算草案，报经同级政府审定后，再报同级人民代表大会审查、批准；而预算调整、决算也是以部门为基础编制，只不过批准权限是同级人大常委会审查、批准。目前省级人大审查、批准预决算现状是： 　　（一）从预算审查批准的时间上看，较为短暂。一是按照有关规定要求，省级人民代表大会财经委员会在人民代表大会会议召开前的一个半月之内，完成本级预算初步方案、上一年预算执行情况的初步审查任务，同时还要对部分的部门预算、上年预算执行情况进行核查，在如此短的时间之内完成审查任务，其难度是可想而知的，审查质量难以保证。许多地方的财政部门提交预算草案进行初步审查时间距离人代会召开仅仅几天，这使得人大相关机构进行初步审查预算草案的时间更短，因此只能作一般的程序性审查[2]。二是省级人民代表大会会期一般为5天左右，会议既要审查政府工作报告、人大常务委员会工作报告、法院工作报告、检察院报告，又要审查预算草案、经济和社会发展计划草案，以及其他需要审查的事项。也就是说，人大代表在区区的5天时间之内，要完成以上各项审查任务，而专门用于审查预算的时间就更少了，由于预算编制复杂多样、专业技术含量比较高，在这样短的时间内是难以高质量完成预算审查任务的，实质上只不过是按照法定程序进行预算审查，即程序合法，但难以做到对预算进行实质性审查。 　　（二）从人大代表职业上看，懂预算的少。一是人大代表由各个方面的人?T组成，代表着选区内人民的意愿，行使人民赋予的各项权力，其中审查预决算是预算法赋予的一项重要权力。而人大代表中懂预算的人员占比较少，这是其一。其二是人大代表中还包括一定比例的政府工作人员，这部分人员是兼职人大代表。因此，从这一角度来看，在对预算审查上，指望人大代表高质量完成预算审查任务，是不现实的，而从现实看，在人民代表大会会议期间，人大代表主要以财经委的初步审查意见为基础，发表意见并投下神圣的一票。二是省级人民代表大会财经委员会主任、副主任，都是退居二线的地市级党政主要领导，专职人员几乎没有；人大常委会预算工作委员会主任，多由财经委主任或副主任兼任，换言之，预算工作委员会主任、副主任也是退居二线的地市级党政领导担任。这些人员，以前多是地市级党政主要领导，职务较高，领导经济工作能力很强，经验丰富，由于实质上已处于退休状态，再到人大从事有关工作，当然丰富的工作经验是一笔宝贵的财富，其工作的激情、精力、创新等方面逊色于年轻人或专职人员，这就在一定程度上影响了预算审查的质量。 　　（三）从预算审查法规依据上看，比较薄弱。人大在审查预算上，主要依据《预算法》实施。而法律具有高度概括性的特点，不够细化，实际操作性不强。虽然1999年12月25日，全国人大常务委员会印发了《关于加强中央预算审查监督的决定》，但只有区区12条，具体操作性也不够强。特别是随着2014年《预算法》的修订，预算收支范围增加了，而全国人大、省级人大尚没有制定新的关于预算审查、批准方面的法规。在审查预算上，只能是，宏观上按照《预算法》审查，微观上按照