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执行力的“力”宜作“效能”理解 企业执行力和政府执行力,指执行效能或有效执行,即effective execution 。 公共政策执行力,指公共政策执行的效能或公共政策有效执行,即effective implementation 。 (三)影响因素分析 内容(content):包括政策设立的目标、政策问题建构的因果理论和解决认定政策问题的手段。 体制(context):指组织架构,即政策运行的通道及其受到的约束。 承诺(commitment):指不同层级接受托的执行者执行政策的意愿或意向。 能力(capacity):指执行者的行政能力或执行能力。 干预对象和行动联盟(clients and coalitions):干预对象指目标群体,行动联盟指利益集团。 第二、中国公共政策执行分析 中国公共政策执行系统 中国公共政策执行过程 中国公共政策执行不力现象 一、中国公共政策执行系统 多重双规政策执行系统 党政双轨 指中国共产党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能。 条块双轨 指中国各级地方政府部门实行双重隶属制度,地方政府部门既受地方人民政府通常称为“块”的领导,又受上级政府对口业务主管部门通常称为“条”的领导或指导。 情法双规 非正式的人际轨道和正式的组织轨道。 分散的权威主义(fragmented authoritarianism) 中国公共政策执行力悖论 一把手领导体制 二、中国公共政策执行过程 官僚制模式 政治动员模式 博弈模式 执行结构模式 (一)官僚制模式 中国公共政策,主要依靠党和政府的各级组织加以贯彻执行。而党政组织,事实上都是按照官僚制原则组建的,特别强调党政组织的严密性、纪律性、统一性、准确性和行动性。在中央决策、地方执行的公共政策过程中,公共政策执行表现为命令-服从的关系,即官僚制模式。 (二)政治动员模式 在中国公共政策执行过程中,决策者通过意识形态的宣传来发动群众参与政策执行,或在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行的模式。 (三)博弈模式 由于中国分权改革的深化和拓展,简单的中央决策、地方执行的命令-服从关系,已逐步让位于中央与地方之间,地方与地方之间的复杂的讨价还价关系,这就是博弈模式。 (四)执行结构模式 从执行结构的概念出发,认为中国政策执行结构包括“有限分权”的正式执行结构和“关系主导”的非正式执行结构,由此中国政策执行结构可有四种不同的模式,即A模式、A+ B模式、A- B模式和B模式。 A模式:“有限分权”的执行结构独自起作用,“人情-面子”关系的运作不影响公共政策的执行。 A+ B模式:“有限分权”的执行结构与“关系主导”的非正式执行结构共同起作用,“人情-面子”关系的运作促进权力在“有限分权”的正式执行结构中的有效配置。 A-B模式: 正式结构与非正式执行结构共同起作用,但“人情-面子”的运作加剧了权力的无效配置。 B模式:“关系主导”的非正式执行结构独自起作用,而“有限分权”的正式执行结构不影响公共政策的执行。 三、中国公共政策执行不力现象 现象概括—— 政策执行阻滞 政策执行梗阻 政策规避 政策变形 …… 负面现象? 上有政策下有对策 土政策 政策变通 第三、提高公共政策执行力的途径 改进政策制定方式 整合政策执行网络 优化政策工具 一、改进政策制定方式 政策制定过程 认知搜索过程与欲望调节过程的统一 利益、知识、权力相结合的过程 政策子系统(policy subsystems) 政策社群(policy communities) 与特定知识联系起来 政策网络(policy networks) 与追求物质利益联系起来 政策子系统的复杂性 高 低 受限制 的程度 高 渐进调整 (Incremental Adjustment) 满意探求(Satisfying Search) 低 优化调整(Optimizing Adjustment) 理性探求(Rational Search) 公众参与、专家咨询与政府决定相结合的决策机制 知情权、表达权、参与权、监督权 民情、民意、民智、民力、民决 二、整合政策执行网络 政策执行网络(policy implementation networks) 指一系列高度分化、复杂的公共和私人组织图像,把政策意图转化为适当的举措或行动,从而在消费者层面上实现其目标 。(Laurence J.O’Toole Jr.) 政策执行网络型态 府际关系 公私关系 整合府际关系执行网络 纵向的府际关系 横向的府际关系 整合公私关系执行网络 目标群体 非政府执行者 构建社会管理新格局 党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 三、优化政策工
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