乡镇财政及其改革初探——洪镇调查.pdfVIP

中国农村观察 2003．4 乡镇财政及其改革初探 — — 洪镇调查 ● 吴理财 李芝兰 (安徽省社会科学院、香港城市大学) 内容提要：本文通过对洪镇的调查，对乡镇财政及其改革进行了实证研究，并发现无论是县乡 间的分税制改革、结算体制的改革还是农村税费改革、或以“零户统管”为主要内容的公共 财政支出改革，其改革趋向和初衷无疑都是正确的，但是如果不同步进行县乡之间政治体 制改革和对乡镇整个政治体制进行统筹性的制度安排或整体性制度创新，往往很难达到 乡镇公共财政改革最初设计的目标。 关键词：乡镇财政 公共财政改革 乡镇政治体制创新 人们在实际的“乡政”研究中逐渐认识到，研究“乡政”问题，不得不研究乡镇财政，因为几 乎“乡政”的一切问题，都与乡镇财政直接或间接相关联。正如熊彼特所言，“财政上的变化是 一 切变化的重要原因之一”，几乎“所有的变化都会在财政上有所反映”①。财政往往是政治的 综合反映和焦点所在。这是本文研究乡镇财政问题的一个主要原因。 翻阅了一些乡镇财政研究的文献，使笔者惊诧的是，像乡镇财政这样十分重要的课题，深 入的研究并不多②。其中，孙潭镇、朱钢、黄佩华、樊纲等主要是对乡镇财政的“制度外财政”、 “非规范收支”、“非预算收入”(off—budget revenue)进行了分析；赵阳、周飞舟、张军等则研究 了乡镇财政与农民负担的关系；刘世定探讨了乡镇财政的收入结构和运行机制；周业安从支出 ·本文的研究得到了洪镇领导、洪镇财政所和Q县有关部门的大力支持和帮助，在此一并表示衷心的感谢。洪镇为撰 名。 ① 转引自王绍光、胡鞍钢：‘中国政府汲取能力的下降及其后果，仁 十一世纪(香港)1994年2月号。 ② 分别参见高英、崔国忠主编：‘乡财政管理，东北财经大学出版社，1989年9月第 1版；向才：‘我国乡镇财政发展的 战略研究，‘财政)1992年第5期；孙潭镇、朱钢：‘我国乡镇制度外财政分析，‘经济研究)1993年第9期；黄佩华：‘财政改 革和省级以下的财政，‘经济社会体制比较)1994年第5期；樊纲：‘论公共收支的新规范——我国乡镇‘非规范收人’若干个 案的研究与思考，‘经济研究)1995年第6期；赵阳、周飞舟：‘农民负担和财税体制：从县、乡两级的财税体制看农民负担的 制度原因，‘香港社会科学学报第 17期(2000年秋季号)；汤剑松、郑晓林：‘乡镇财政体制创新与财政解困研究，载 http：／／www．e521．eom／；江苏、山东、青海省财政厅联合课题组：‘新时期乡镇财政职能与地位研究，载http：／／www．e521． eom／；刘世定：‘乡镇财政收人结构和运行机制。载马戎、刘世定、邱泽奇主编：‘中国乡镇组织变迁研究，北京：华夏出版社。 2000年1O月第 1版；周业安：‘县乡财政支出管理体制改革的理论与对策，‘管理世界)2O00年第5期；贾康、自景明：‘县乡 财政解困与财政体制创新，‘经济研究)2002年第2期；谭秋成：‘地方分权与乡镇财政职能，‘中国农村观察)2002年第2 期；张军：‘乡镇财政制度缺陷与农民负担，‘中国农村观察)2002年第4期；。我国农村财政制度创新与政策选择”课题组(朱 钢、谭秋成、阎坤、文先明、张军、张元红等)：‘乡镇财政：制度框架与政策改革，‘中国农村经济)2002年第4期。 · 13 - 乡镇财政及其改革初探 管理角度对乡镇财政问题进行了探讨；江苏、山东、青海省财政厅联合课题组对新时期乡镇财 政的职能与地位进行了研究；而汤剑松、郑晓林、贾康、白景明、谭秋成、张军、朱钢、阎坤、文先 明、张元红等，还对乡镇财政体制创新、财政解困、公共财政等方面进行了有益的探索和研究。 在这些研究中，只有极个别人采取了较为规范的实证研究方法，大多是一种静态的分析，而且 局限于乡镇财政问题本身的分析，极少跳出财政视阈研究乡镇财政问题，同时，还缺乏对实行 分税制特别是农村税费改革以后乡镇财政的一些新问题，以及与