财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角.pdfVIP

南开学报(哲学社会科学版) 2009年第 1期 ·69 · 二元经济与城乡协调发展 财政幻觉下的中国土地财政 — — 一 个法经济学视角 陈国富 卿志琼 摘要：在土地征收中，政府存在财政幻觉。在我国，城乡土地制度分割和土地征收程序虚置一同构 成支持财政幻觉的制度基础 ，中国土地财政的兴起是居民财产权利与政府征收权之间失去平衡的结果， 要从根上治理土地财政，必须启动实体法和程序法上双重的 “还权于民”的改革。 关键词：财政幻觉；土地财政；财产权利；征收权 在一般意义上，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关 系。但在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财 政收入来源的经济关系。数据显示，自实行土地有偿出让制度之后，地方政府土地出让金收入迅 速增长，在财政收人中所 占比重不断提升，2001—2003年，全国土地出让金合计 9100多亿元，约占 同期全国地方财政收入的35％。2004年，全国土地出让金收入 (仅限于土地一级市场)达 5894亿 元，占同期地方财政总收入的47％。2005年，地根收紧，出让金收入 占比虽有下降，但总额仍有 5505亿元，2006年，总额再次攀升，达 7676．89亿元。①在有些县市中，土地出让金 占预算外财政收 入的比重已超过 了50％，有些地区甚至占到80％以上 。 在现有文献中，通常把土地财政的兴起归咎于 1994年所推行的分税制改革。在分税制下，地 方财政收入渠道的税源相对萎缩，但地方政府所要行使的职能不减反增，由此引发财权和事权的 冲突。地方政府在财政压力下，必然寻求新的财源，于是先征农地、后高价出让就成了“理所当然” 的选择。不少经济学家努力为地方财政寻找税源，创立财产税的主张就是在这一背景下提出的。 但本文的分析表明，土地财政的兴起另有根源，创立财产税不能成为土地财政的治本之策。 一 、 土地征收中的财政幻觉：一个描述 Johnson曾经指出，政府控制下的资源常常被视为是无成本的。因此，资源的机会成本常常在 政府决策中忽略不计。在土地征收中，如果不对土地所有者给予任何补偿，政府就会无节制地扩 大征地规模，直到官员 (bureallcrats)对公共物品的边际主观价值等于零②。这种现象后来被人 收稻 日期 ：2008．09．10 基金项 目：国家社会科学基金重大项 目(05ZD032)；国家社会科学基金项 目(08BJO01) 作者简介：陈国富，南开大学经济学院经济学系(天津300071)-~ ，博士生导师，主要从事政治经济学和法经济学理论研究；卿志 琼，南开大学商学院企业管理系副教授，主要从事制度经济学和管理经济学理论研究 。 ①2O晒年以前的数据来源于 《21世纪经济报道》，2OO6年9月4日。其他数据来源于 《2o 年中国国土资源公报》 。 ②参见 Jolms~ M B·．，“PlanniIlgwithoutPrices：ADiscussionofLandUseRegulationwithoutCompensation” inPa／nn／rigWahoutPr／ces．edit一 ， 。dbyB．Siegan，Lexington，MA：LexingtonBooks，1977，PP．63—111． · 70 · 陈国富 卿志琼 ：财政幻觉下的中国土地财政 概括为土地征收中的财政幻觉 (fiscalillusion)~。经济学家研究发现，这一现象具有一般性，即只要 政府征地所作的补偿低于土地的机会成本，政府就会将征地规模扩