我國土地储备制度实证研究（.doc

我国土地储备制度实证研究* 顾长浩、何乃刚等 [摘要与告白] 自20世纪90年代中期，通过十余年来的探索和实践，土地储备已经逐步成为构建我国新型土地使用制度的重要组成部分。但长期以来，由于缺乏全国统一性的法律法规等规范性指导，各地对土地储备内涵、功能定位、机构设置、储备范围、收储模式和资金来源等方面差异很大，土地储备的进一步发展遭遇到诸多瓶颈。本课题从我国土地使用制度改革入手，探源土地储备诞生的起因和背景，并通过对十余个主要城市土地储备实践和运作模式的比较，总结了土地储备的运作成效和现实意义。同时，将土地储备纳入与现行房地产开发立项、征地动拆迁、规划、供地、融资、登记制度进行研究，分析其间的冲突与协调，并最终从概念规范、目标、功能定位、范围、机构设置和管理体制等方面提出了可行性建议。 ABSTRACT: Since 1990s, land banking was introduced into China as an attempt during the reform of land use system. Up to now, land banking has being an indispensable part of it. Due to lack of unitive criterion and native legislation, there is diversity of land banking modes in different local cities. A series of bottlenecks have been emerged such as capital shortage, absence of mechanism etc. By exploring the background and cause of land banking, and comparing land-banking modes among different cities, and anylsing the conflicts between the land banking and the in-effect regulations of real estate, layout, financing and registration, many feasible proposals were brought forward in the paper. 一、我国土地储备制度的实践发展与实证分析 （一）我国土地储备制度的起源与发展 1.背景 自1988年8月上海市首例以招标方式出让土地使用权——虹桥经济技术开发区26号签约——至1991年底，上海共对外出让土地使用权12幅，计980万平方米，土地出让金总收入约8474万美元和12.15亿元人民币。在这一阶段，土地批租主要采取“净地”方式，即政府通过征地、动拆迁等对土地实施前期整理开发后，在对外实施批租。这种方式将征地、动拆迁等前期整理开发与房地产开发分离开来，有利于平衡和处理征地、动拆迁过程中的利益关系，为房地产项目开发奠定了良好基础，但净地批租要求前期投入很大，这对于改革开放前期资金短缺、亟需城市建设的各级政府来说，难度可想而知。 1992年邓小平同志南方谈话后，土地使用制度改革全面推行。上海首次提出利用土地资源，将旧区改造与商业设施改造、涉外房地产开发结合起来的改革方案，多渠道、多形式地吸引和筹措国内外资金。海华花园地块（占地面积1.98公顷，建筑面积92374平方米）就是中国海外集团有限公司与卢湾区在1992年10月合作开发的上海市利用外资进行旧区改造的第一幅土地。自此，毛地出让成为主要形式，土地批租进入高峰，土地使用权大规模进入市场。 1993年6月28日，上海市人民政府同意和批转《市建委关于继续简政放权，完善土地批租两级管理的请示》。自此，上海以“两级政府、两级管理”为原则，明确市区两级政府土地批租的权限，确立了“多头供地”的格局。统计数据显示，上海市1992年共批租土地201幅，出让面积2010公顷；1993年对外出让土地244幅，占地面积达4932．56公顷；1994年对外出让452幅，占地1594．22公顷；1995年土地批租共258幅，总面积为640.3公顷。 实践证明，广泛地实行毛地（也称“生地”）出让，不仅推进了土地有偿使用制度改革，而且大大加快了城市房地产业的发展和旧区改造的速度，加快了城市基础设施建设的步伐，在很大程度上带动了整个城市经济的发展，为上海城市面貌“一年一个样，三年大变样”做出了积极贡献。 然而，多头供地、毛地出让也带来了很多负面效应： 一是：政府缺乏宏观调控房地产市场的有效手段。据上海市房屋土地局统计，1991年至1995年之间全上海