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经济全球化进程中的政府能力： 挑战与对策 汪永成。 世界经济论坛主席施瓦布形象地指出，经济全球化“是一 个巨大的浪潮。如果你没有冲浪的本领，你就会被淹没”。的 确，对于任何一个国家而言，参与经济全球化进程必然对政府 能力提出全面、深刻和持久的挑战。 政府能力的一般理论分析 历史反复地证明，良好的政府不是一个奢侈品，没有一个有 效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。显然，没有 充裕的政府能力，任何一个政府都不可能是有效的。但对于什么 是政府能力，学者的观点并不一致。有人从行政主体的角度认 为，政府能力是政府“将自己意志目标转化为现实的能力”①。 汪永成，深圳大学讲师。 ① 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》附录，辽宁人民出版社，1993。 317 全球化与当代资本主义国际论坛文集 有人从行政客体(环境)的角度认为，政府能力是指政府能否 成功地适应环境挑战的程度o)。更多的人则从政府职能的角度分 析政府能力，认为它足指政府在实现自己职能时具有的能鞋和 力量。例如，世界银行认为，“政府能力是指有效地采取并促进 集体性行动的能力”，也可以说是“有效地提供集体物品的能 力”∞。 从公共行政学的角度看，从政府职能的角度界定政府能力 似乎更为合理。第一，政府能力总是和完成一定政府职能的政 府行为联系在一起。一方面，履行任何行政职能必须以一定的 政府能力作为条件和保证，政府能力直接影响行政职能实现速 度的快慢、质量的高低和绩效的优劣；另一方面，能力又总是 在实现行政职能的行政行为中外显的，人们也总是从完成一·定 活动的角度来了解、考察和确定一个政府的能力。在一定意义 卜讲，离开政府职能谈政府能力是比较空泛和抽象的。第二， 政府职能本身是公共行政学的核心范畴，具有较强的关联性， 它与行政主体、行政环境、行政目标、行政工具、行政绩效、 行政过程等都具有密切的关联性，从这个角度界定政府能力， 统摄性、包容性和解释力都较强。 政府能力作为政府所具有的内在能量或力量，它的大小强 弱取决于什么?我们认为，政府能力的高低主要取决于政府所 拥有的以下七种资源：①权力资源。具有强制性的公共权力是 政府能力的根本，它不仅直接地构成了政府能力的基本组成部 分，它还构成了政府能力区别于其他主体能力的质的规定性。 ②财力资源。财力是政府赖以存在的经济基础，是政府能力的 ① 加布里艾尔·A．阿尔蒙德、(；．宾戈姆·小鲍威尔：《比较政治：一种发艘观 点》，第29页．小布朗公司，1966， ② 世界银行：《变革_}I{=界中的政府》，第38页，中网财政经济出版社，1997．、 318 经济全球化进程中的政府能力：挑战与对策 核心要素。恩格斯形象地指出：“赋税是喂养政府的奶娘。-03缺 少财力资源这个“经济基础”，政府自身就不能存续。③人力资 源。“人是行政之本。”人力资源是政府能力中的前提性因素， 也是主导要素。人力资源包括量与质两个方面。其中对政府能 力的高低产生决定性影响的是人力资源的质的方面。④文化资 源。行政文化作为行政行为的“密码”，是政府能力中的一个传 统变量，是一种影响巨大而持久，且无所不在、无时不有的无 形的“软”力量。⑤权威资源。在现代社会，来自于权威的公 信力对政府能力是非常重要的。如果没有公信力，即使拥有充 裕的权力、人力、财力等要素，那也必然是一个“软骨巨人”。 缺少公信力的政府要达成任何行政目标都需要成倍的财力和权 力。⑥信息资源。信息既是政府系统的中枢神经，也是重要的 资源。信息力是一个政府收集、传递、转换、拥有、加工、运 用信息的能力，它渗透于各个分力之中，是其他“力”的催化 剂和倍增器。⑦制度资源。亨廷顿在他的研究中注意到了政府 组织的制度化对政府能力的影响，他说：“制度化程度低下的政 府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府。”@ 这些资源要素在政府能力系统结构中以“力”的形式体现