城市管理学8-城市增长管理讲述.pptVIP

8.城市增长管理 １．背景:美国的城市增长管理与战后席卷全国的城市增长高潮密切相关。 被1930年代物质匮乏的大萧条和随后战时的严令管制压抑已久的消费与增长需求在战后一并爆发出来，在面向普通百姓的联邦住房抵押贷款法案的剌激下，凭籍汽车普及带来的便利，人们购房置业的胃口和地域选择范围均越来越大；开发商们也迎来了开发大型项目的黄金时代：大片的新住宅区、占地宽阔的新式商业中心和大规模的工业园区；城市发展突破原有的界线，并以空前的速度和尺度向广大的乡村地区增长、蔓延；城市在增长，经济、人口、住房和就业都在增长，这期间，增长被认为是正面的，各社区都以增长为荣。但这种无限制增长的负面影响也逐渐显现出来，人们最先注意到的是其导致耕地的锐减和对环境资源的破坏。 与1960~1970年代全球性的环保思潮相呼应，美国的一些学者和机构开始质疑、检讨美国的城市增长； 人们也要求制定更加完善的措施，对土地开发活动进行管制； 各地方政府则从维护本社区的利益出发，率先采取了增长管理行动。 ２．增长管理的概念与特征 1960年代后期，借鉴企业管理中的一个概念，“增长管理”（Growth Management）最早用于社区发展管理，主要是强调对增长的控制，以保护环境资源； 1970年代中期的一些机构和刊物开始有关的探讨，为增长管理的深入研究和推广奠定了基础； 1980年代中期，“增长管理”一词正式、明确地出现在一些州的相关立法中，如佛罗里达州于1985年、佛蒙特州于1988年及华盛顿州于1990年分别制定了各自的“增长管理法”。 “泛指用于引导增长与发展的各种政策和法规，包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”（Foder, 1999）。 在美国城市土地协会（ULI）1975年出版的具有里程碑意义的系列刊物《对增长的管理与控制》中，对增长管理的定义是：“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及活动，对地方的土地使用模式，包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导”。 而B．Chinitz(1990)给出的定义似乎更加深刻、全面，他认为不同于单纯的增长控制，“增长管理是积极的、能动的……；旨在保持发展与保护之间、各种形式的开发与基础设施同步配套之间、增长所产生的公共服务需求与满足这些需求的财政供给之间，以及进步与公平之间的动态平衡”。 Ｄ．Porter(1997)则在此基础上进一步将增长管理概括为“解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力”，是“一种动态过程，在此过程中，政府预测社区的发展并设法平衡土地利用中的矛盾、协调地方与区域的利益，以适应社区的发展”。 增长管理的基本特征： 它是一种引导私人开发过程的公共的、政府的行为； 它是一种动态的过程，而不仅仅是编制规划和后续的行动计划； 它预测并适应发展而并不仅仅是限制发展； 它应能提供某种机会和程序来决定如何在相互冲突的发展目标之间取得适当的平衡； 它必须确保地方的发展目标，同时兼顾地方与区域之间的利益平衡。 ３．增长管理的法律基础 在美国，州及地方政府有权对土地开发活动进行管制，实施管制的法律基础在于其监督控制的权力（Police Power），即美国宪法第１０号修正案所赋予各州保护市民健康、安全和一般福利的权利和义务； 而州这一层次从便于引导土地开发的目的出发，往往决定将这种权力授权给地方政府，但这并不意味着州一级机构放弃了对土地使用管制的主动权。1990年弗吉尼亚州立法机构就曾威胁要废止该州Fairfax县有关工业用地降级分区的法规。 各州增长管理的立法更是显示了州在推行增长管理方面的主导地位。 法院承认地方实施监督控制权的权利，允许地方政府在有关立法方面有较大的自由度，但也同时顾及保障私人财产权问题，因而对监督控制权的使用作出了相应的法律限定，比如过于严格的开发管制可以被界定为“获取”私人财产，如政府不给予财产所有人赔偿便不得随意为之。 尽管如此，地方政府的开发管制权仍然相当大，最终决定还是有赖于作出决定的公共官员的态度和政治地位。 　4. 增长管理的工具 无论是在地方、区域还是州的层面，增长管理的目标都是通过一系列的法律与政策措施来实现的，这些措施被 称作增长管理的“工具”或“技术”。 传统的综合规划、分区条例、土地分割管 制和基础设施改造计划是增长管理工具的４块基石； 但各地都结合自身的情况 普遍进行增长管理的创新和实验，以至 于新的管理工具层出不穷，经研究者总 结定义的单项工具已达５７项之多，包括 各种特殊类型的管理法规、计划、税收 政策、行政手段、审查程序等等，不少专家分别从不同的角度对其进行了归类。 最为著名、应用最普遍的一项增长 管理工具要算俄勒冈州首创的城市增长 界线（Urban Growth Boundaries，UGBS）。 所