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论正当程序原则及其在行政审判中的适用 欧勇新 2014-01-06 　　引 言 　　行政机关实施行政行为，须严格遵守行政程序。若其具体行政行为违反了法定程序，将导致被撤销或者被确认违法的后果。但由于行政行为的复杂性和多样性，以及行政立法的滞后性，并非所有具体行政行为都明确了其行政程序，那么，在无任何法律法规及规章对某些行政行为作出的程序有具体规定的情况下，行政机关有无遵守一定程序的义务？如果有，该遵守何种程序？人民法院在行政审判中如何对涉及自由裁量行政程序的具体行政行为进行审查？这些问题，不仅是理论界争论不休的话题，也是司法实务界面临的困境。 　　在中国的法律传统中，程序在实体面前往往被认为是无足轻重的，只要实体符合正义观念，程序便是细枝末节，更遑论法律没有明确规定的程序。《行政诉讼法》的颁布虽然使得人们对行政程序的认识跨进了一大步，但也并没有解决上述问题。随着现代行政法理念的引进，正当程序原则开始成为解决上述问题的一项重大规则。先是学术界对正当原则的推崇和研究，使得英美法系上的这一行政法原则在我国产生了越来越广泛的影响。正是在这样的背景下，立法似乎也积极跟进。在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，“程序正当”被列为依法行政的基本要求之一。进而司法实务界对这一原则在行政审判中有意无意的适用，[ 具体可参考：田永诉北京科技大学不服退学处理决定案；陈迎春不服离石县公安局收容审查决定案；张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案；益民公司诉河南省周口市政府、周口市发展计划委员会及原审第三人河南亿星实业集团有限公司管网燃气行政许可上诉案；等等。]特别是最高院对人民法院适用正当程序原则的案例以《公报》的形式予以刊登后，更使得人们对这一原则在中国行政诉讼中的适用充满了期待。“但是，到目前为止，法院能否根据正当程序原则审查行政行为的合法性，甚至法院可以援引行政诉讼法第五十四条哪一个项目引入正当程序，仍然是一个困扰学术界和实务界的问题。对正当程序原则正当性的焦虑，暗示正当程序原则还没有成为一个能够独立生存、直接适用的法律原则。”[何海波：《司法判决中的正当程序原则》，载《法学研究》2009年第1期。]更准确地说，正当程序原则用于约束行政机关的行政行为有何正当性？人民法院适用正当程序原则撤销行政行为，在现阶段是否构成了司法权对行政权的不当干预？这是从事行政审判的法官必须思考的问题。在我国，正当程序原则研究得还不够深入，实务界对其适用还存在较大争议。本文拟对行政法中正当程序原则的渊源和内涵、在我国行政审判中的适用现状作一简单论述，从而引导大家对正当程序的正当性和其实现方式进行探讨。其目的是为了确立正当程序原则在我国行政法中基本原则的地位，最终为行政审判适用这一原则提供合法性和正当性依据。 　　一、行政法上正当程序原则的渊源及内涵 　　正当程序原则(the due process of law)，又称为正当法律程序原则，是英美法上的一个重要的概念。对于何为正当程序，正当程序的正当性有何构成等问题，历来颇多争议。美国联邦最高法院大法官法兰克福特认为正当程序“也许是我们法律中最不固定的概念-极少局限于历史，最大限度地吸收不断进步的社会中富有生命力的价值的概念”。[这是法兰克福特在亚当森诉加利福尼亚案中所持的观点。转引自魏晓娜：《法理与论争：美国刑事正当程序的范围——兼论美国的正当程序方法论》，《比较法研究》2005年第1期]正当程序原则在我国是作为一个行政法概念引进的，其主要得益于龚祥瑞先生的《比较宪法与行政法》（法律出版社1985年版）和王名扬先生的《英国行政法》（中国政法大学出版社1987年版）。 　　（一）正当程序原则在英国法上的渊源与内涵 　　在英国,正当程序原则最早可追溯到1215年制定的《自由大宪章》第39条。而“正当程序”在法律概念上被正式使用，则是1354年爱德华三世颁布的《伦敦西敏寺自由法》第3章第28条:“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份拥有者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。”[ （英）丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，法律出版社1999年版，第1页]到了16世纪，著名法官科克对正当程序加以了自然法化的解释。他认为，所谓正当程序是对国法而言，而国法即指英国的普通法，而非国会的制定法。而在普通法的传统中,自然正义是关于公正行使权力的“最低限度”的程序要求。自然正义原则通常包括两个方面的内容：一是公平听证规则,即每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是避免偏私规则,即任何人不能成为自己案件的法官,也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。“自然正义”的两项内容形成了正当程序的基本理念，现代法学家将其表述为“程序参与性原则”和“程序中立