农田水利治理机制的创新(共7050字).docVIP

农田水利治理机制的创新(共7050字) 建国初期，鉴于国家经济发展水平落后，直接投入农田水利建设的资金极其有限，因此对农田水利的主要投入是政治意识形态改造和用劳动力最大限度地替代资金。建国后至改革开放前，高度集中的中央政府通过农村基层政权组织——人民公社，成功利用政治权威统一思想意识，以行政推动的方式发动和组织群众，使农民在较大范围内被迅速地动员和组织起来，集中有限资源实现了农田水利工程跨村、跨乡甚至跨县的大规模组织建设，全国兴起了第一轮农田水利建设高潮，建成一大批水库和灌区，奠定了我国农田水利系统的基础。改革开放初期，随着国家战略重点的转移和偏向城市的政策取向，以及受“包产到户”的影响，农田水利出现了十年的徘徊不前。上世纪八十年代末到九十年代，针对农田水利建设长期投入不足、发展停滞不前和效益衰减情况严重等问题，国家相继出台“以工代赈”、“农业综合开发”、“劳动积累工”等政策，掀起了农田水利建设的又一个高潮。新世纪以来，中央政府高度关注“三农”问题，特别是“十一五”时期，历年中央1号文件均把农田水利基础设施作为解决“三农”问题和加强农业基础地位的主要措施，不断加大投入，我国农田水利建设取得了巨大发展成就。但与此同时，一些长期困扰农田水利发展的“老大难”问题与一系列新问题新挑战交织在一起并日益凸显，现状堪忧。 1.隐忧一：中国农田水利长久欠账的“老本”还能吃多久。我国现有农田水利工程大部分兴建于上世纪五、六十年代，受当时经济和技术条件限制，大都存在建设标准低、配套不全的问题。经过几十年运行，许多已年久失修、效益衰减，防灾减灾能力弱化，甚至在遭遇特大降雨等极端天气时，反而成为下游的灾害隐患。据相关统计，我国现有8亿亩灌溉农田设施，约1/3老化失修、超期服役；〔1〕现有大型灌区骨干建筑物损坏率接近40%，中小型灌区干支渠完好率仅50%左右。〔2〕近年来，尽管中央又开始重视农田水利建设并持续增加投入，但国家对水利投资主要集中于大江大河治理与大中型水库等大型水利工程。同时，相较于农田水利的长期巨额欠账，以及我国农田水利点多量大面广的特点，完全靠政府财政包办无异于杯水车薪。郑风田等学者对农田水利的调查结果显示，中国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。〔3〕冯广志等估测，按照目前中国农田水利的投资速度，要四五十年才能还清历史欠账，由于水利工程的寿命通常只有二三十年，因而，旧账未清，新账又生。 2.隐忧二：农田灌溉“尴尬”中折射出的治理窘境如何突围。农田水利“最后一公里梗阻”，是农田灌溉长期以来最棘手的问题。水利工程犹如人的血管系统，既要有骨干设施，也要有毛细血管般的小型农田水利工程深入田间地头。但目前的现状是，支渠以下的农田水利设施“国家投入少、县里干不起、农民干不了”，成为年久失修、淤积破损最严重的部分，以至于守着水源和水库，却因无法配套最后一公里沟塘渠堰的“工程性缺水”，成为抗旱中的切肤之痛。与此相悖，弃用“大水利”而转用“小水利”的怪象在各地农村涌现。人们弃水库和泵站等完备水利灌溉设施不用，而热衷于成本更高并严重破坏自然生态环境、割裂农田水利系统的机井灌溉等私人小水利。当大家被小水利的高额成本以及微弱的抗灾能力倒逼并试图回归大水利时，却发现回头路异常艰难。此外，“宁愿旱地、不愿放水”、“官员比农民抗旱积极”等怪象也频频出现。这无一不折射出当前农田水利的治理窘境。能否突围？如何突围？是保障中国农业发展和粮食安全亟需破解的现实难题。 3.隐忧三：水资源危机下的粗放式灌溉用水能维系多久。中国是世界上水资源最为短缺的国家之一，人均水资源可利用量不到世界平均水平的1/3，耕地亩均水资源占有量不到世界平均水平的1/2。不仅如此，中国水资源时空分布极不均衡，拥有大部分耕地的北方大部分地区存在严重的资源型缺水问题。因此，中国的农业对农田水利历来具有特殊依存关系。但中国又是世界上用水量最多的国家，年取用水量约占世界总量的12%左右，其中，70%以上的用水为农业灌溉；中国同时又是灌溉水利用率低水平国家，农业灌溉水平均利用系数仅0.45，〔4〕约为世界先进水平的1/2，近一半的水在老化破损的农田水利渠系输送中白白浪费。按照正常需要和不超采地下水，中国农田灌溉缺水约200亿立方米。〔5〕而随着城市化和工业化进程加快，农业用水将面临更加严峻的挑战。 政府缺位与市场失灵：我国农田水利治理的“双重困境” 我国农田水利面临的现实难题，看似是水资源供给和农田水利工程供给的双重短缺危机，其实质是一种治理危机，即现行农田水利系统治理机制不适应新时期的治理需求，不适应迅速变化的社会经济条件与日益复杂的治理环境的长期累积结果。回望改革开放以来中国农田水利治理的变革之路，