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防震减灾法律、法规和规章的法律效力探析 杨桦 (四川省阿坝州地震局．四川 马尔康624100) 随着国家依法治国战略的逐步推进，防震减灾法律法规日益健全，从中央到地方，逐步形成了一 套比较完整的防震减灾法规体系。同时．由于防震减灾工作涉及面广，防震减灾法制工作起步较晚， 以及防震减灾行政执法人员执法水平和经验等多种原因，防震减灾法规在行政执法实践中存在诸多问 题。笔者力图从防震减灾法律法规的法律效力分析入手，初步探讨防震减灾法规体系各法律、法规、 规章以及规范性文件之间的相互关系、效力、适用原则以及实际执法、处罚中的技术要点。 1 防震减灾法律、法规和规章的归属 根据《中华人民共和国立法法》的定义，现行防震减灾法律法规体系中的各法律、法规和规章 归属各不相同，全国人大制定的中华人民共和国防震减灾法》属于法律；国务院制定的《地震监 测管理条例》、‘地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、‘破坏性地震应急条例》等属于 行政法规；省级地方人大和地方人大常委会制定的地方防震减灾条例》一类法规属于地方性法规； 民族自治地方人大制定的有关防震减灾的单行条例或变通规定属于自治条例和单行条例：中国地震 局制定‘震后地震趋势判定公告规定》、《建设工程抗震设防要求管理规定》、地震安全性评价资质 管理办法》等一类规章属于部门规章；各省、自治区、直辖市和省、自治区、直辖市人民政府所在 地的市及较大市的市人民政府制定的《地震安全性评价管理规定》、《地震监测设施和地震观测环境 保护规定》等一类规章，属于地方政府规章：其他各级政府和相关部flN定的有关防震减灾工作的 规定和办法均不属于法的范畴。 2 防震减灾法规体系的法律效力 2．1 防震减灾法规体系的法律效力等级 根据《中华人民共和国立法法》的规定，相对于现行防震减灾法规体系，宪法具有最高的法律 效力．一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，都不得与宪法相抵触；中 华人民共和国防震减灾法》属于法律，其效力仅次于宪法；国务院制定的‘地震监测管理条例》、《地 震预报管理条例》、地震安全性评价管理条例》、‘破坏性地震应急条例》等行政法规，其效力低子 宪法和法律；省级地方人大和地方人大常委会制定的地方防震减灾条例》的一类地方性法规，效 力低于宪法、法律和行政法规，但高于本级或下级地方政府规章；中国地震局制定的《震后地震趋 势判定公告规定》、《建设工程抗震设防要求管理规定》、‘地震安全性评价资质管理办法》等一类部 门规章，各省、自治区、直辖市人民政府制定的《地震安全性评价管理规定》、‘地震监测设施和地 震观测环境保护规定》等一类地方政府规章，其效力低于宪法、法律、行政法规，部门规章与地方 政府规章之间具有同等效力。宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规 章和地方政府规章，其法律效力依次递减。 一110一 2．2防震减灾法规体系的法律效力等级的特别规则 (1)同一制定机关制定的两个规范性文件不一致时，特别规定优于一般规定，新的规定优于J日的 规定；C)法律之间对同一事项既有新的一般规定．又与旧的特别规定不一致时，由全国人大常委会 裁决如何适用，其余依此类推；(3)地方性法规(如‘省防震减灾条例》)与部门规章(如《建设工 程抗震设防要求管理规定》)对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用 地方性法规的，应当决定适用地方性法规，国务院认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常 委会裁决：(4)部门规章之间、部门规章(如‘建设工程抗震设防要求管理规定》)与地方政府规章 (如‘省地震安全性评价管理规定》)之间对于同一事项规定不一致时，由国务院裁决如何适用。 2．3行政处罚的设定和适用原则 根据‘中华人民共和国行政处罚法》之规定，行政处罚的设定和适用必须遵循以下原则：(1)限 制人身自由的行政处罚只能有法律设定，相对于防震减灾行政处罚即是：只有中华人民共和国防 震减灾法》可以设定限制人身自由的行政处罚，其他行政法规、地方性法规、部门规章和地方性规 章以及其他规范性文件一律不得设定；(2)行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，但必 须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内做出具体规定：(3)地方性法规可以设定除 限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，但必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚 的行为、种类和幅度范围内做出具体规定；(4)在尚未制定法律、行政法规的前提下，国务院部门规 章或地方性规章可以对违反行政管理秩序的行为，设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的 限额由国务院或省级地方人大常委会规定；(5)各级政府或防震减灾部门规范性文件不得设定行政处 罚；(6)防震减灾违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。(7)防震减