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有劳动能力城市低保人员“福利依赖”难题及其破解 陈翠玉 （西南政法大学 行政法学院, 重庆 401120） 摘　要：尽管目前我国的城市低保制度的保障水平不高，但也存在着“福利依赖”的弊端，即大量有劳动能力城市低保人员赋闲在家宁愿靠领低保生活而不愿意就业。究其原因，除了个人、市场和社会环境因素外，根源在于我国长期奉行维生型的城市低保给付制度的固有弊端及其负激励效应。该制度是一种消耗式而非发展型的救助制度，过于重视生活保障而忽视了对经济动态发展因素的考量。此外，现有制度还存在着配套制度不完善，政策难以落实，退出机制形同虚设以及促进就业、再就业措施匮乏等问题。解决低保“福利依赖”问题的策略，主要靠完善制度和政策，发挥其导引作用。其中，尤为重要的是，如何将有劳动能力低保成员从现有低保群体中分离出来以及如何使他们愿意就业，并为其创造就业机会和条件以帮助他们实现就业。 关键词：有劳动能力；城市低保；福利依赖；就业；发展型 1问题的提出 城市居民最低生活保障（以下简称“城市低保”）制度是指各级人民政府按照当地城市居民最低生活保障标准，对持有非农业户口的城市困难居民予以适当救助的城市社会救济制度。根据1999年国务院《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”该条概括规定了“城市低保”的对象，主要有以下三类人员：（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。由此可见，在我国“城市低保”对象中包括了相当一部分有劳动能力但未就业者（在就业年龄内）。 作为我国社会保障体系中的“最后一道保障线”，“城市低保”制度自1993年在上海开始实行，至今已有20 多年的时间，期间低保制度不断完善,低保线多次上调，低保覆盖范围不断扩大。可以说，低保在保障困难群众基本生活和维护社会稳定方面发挥着重要作用。毫无疑问，“城市低保”制度对保障无劳动能力的低保人员的基本生活具有重要意义。但也必须看到，在我国“城市低保”对象中，包括了相当一部分在法定就业年龄内有劳动能力但未就业者。而实践表明，当前的“城市低保”制度对有劳动能力低保人员存在一种负激励效应，容易造成低保群体的福利依赖。现实中一些有劳动能力的人心安理得地享受着低保的各种待遇而不愿意就业。部分低保家庭在得到各项救助累加后，生活水平明显高于低保边缘群体，有不少低保群体视低保金为救命钱，不愿退出低保福利，造成心理上对低保资格的依赖；也有部分低保群体就业积极性不高，即使为他们提供就业机会，他们也可能会消极对待，或想尽办法不愿再就业，更不愿退出低保，表明低保群体行为上对低保福利的依赖[1]。 从国家与社会的关系来看，承担低保救助是政府责任所在，政府应该履行兜底的社会保护职能，为最底层的公民提供最低保障，确保贫困民众不至于堕入生活的困境和维护社会稳定。本来当生存出现了难以解决的困难，接受来自政府的救助也是合情合理的事，但在城市居民最低保障制度的贯彻实施中，很多不该“保”的有劳动能力者进了“保”。特别是，很多有劳动能力人群产生“就业不如吃低保”的想法，因害怕整体福利下降,宁愿领低保金也不愿就业，即使政府为他们提供就业培训、介绍工作岗位后，他们也仍然不愿意就业，长期赖在低保队伍里。对于这部分群体,低保制度应该提供的仅是一种临时性的生活保障。有劳动能力群体的“福利依赖”现象的存在，既是对劳动资源的浪费,又是对社会救助资源的侵占，不仅加大了政府财政负担，还严重干扰了社会公平和正义的实现，致使低保制度的初衷和目标难以实现，甚至危及经济与社会健康发展。 2 城市低保人员“福利依赖”的现状与影响因素 为了进行深入有效的分析，2015年10月10日，课题组在重庆市江北区人力资源和社会保障局、民政局及相关街道办事处的协助下，选取重庆市江北区的Z社区为样本展开实地调研。Z社区现有2 350户居民,其中1 890户为户籍地居民,其他为购买商品房户口未迁入的居民，有低保人员185人。调研中，课题组对该社区城市低保人员进行了随机的抽样调查，共发放调查问卷58份，收回有效问卷52份。此外，课题组有针对性地进行了个别深度访谈。调查发现，城市低保人员的“福利依赖”心理和择业意愿，与性别、年龄、健康状况、文化程度和劳动技能情况、家庭负担状况有密切的关系。 2.1 调查样本的基本情况 在52份调查问卷中，男性低保人员30人，占比约为58%，女性低保人员22人，占比