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土地制度改革思路和对策现行土地制度存在的农村土地产权不完整、土地流转机制不健全、征地制度不合理、政府垄断城市建设用地供应、城市土地使用制度不完善等问题，影响城镇化进程、消费需求扩大、产业结构升级和政府职能转变，并成为引发社会不稳定的重要根源。应按照渐进式改革思路分步推进改革：近期应打破政府垄断城市建设用地供应局面、推进农地使用权流转、完善征地制度和城市土地使用制度;远期可推进城乡土地产权多元化。现行土地制度存在的主要问题我国宪法规定：城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。改革开放以来，围绕着土地使用权我国进行了改革，并取得了一定成效，但由于法律法规及制度不完善，土地市场建设滞后，现行土地制度还远远不能适应城镇化、工业化和转变经济发展方式的要求。1、农村土地产权不完整。农村土地名义上归集体所有，但实际所有权虚置，农民对土地的使用权仅限于耕种权、部分收益权和极少量的处置权。由于土地权能残缺，农民权益得不到保障，并影响土地利用效2、农村土地流转 制不健全，近年来，不少地区开始推进农村土地承包经营权流转，部分地区试点推进集体建设用地使用权流转，但都存在行政推动、市场化程度低、操作不规范等问题，宅基地使用权多处于禁止流转之列。这不利于农业规模化经营和农村土地利用效率提高，并引发撂荒、“空心村”等现象。3、征地制度不合理。与国外征地必须用于公共利益、必须按照市场价格补偿、必须严格按照程序进行相比，我国征地制度存在三方面的突出问题：-是政府征用土地既可用于公共目的，也可用于经营目的，公益性用地的界定范围过宽。部分地区出现的“圈地运动”与此不无关系。二是征地补偿标准没有体现土地的市场价值，农民利益严重受损。三是征地程序不完善，农民只能被强制接受征地，尚未建立起保障农民利益的征地补偿安置争议裁决制度。4、对城市建设用地供应实行行政审批和指标控制。我国实行土地用途管制制度。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量。中央政府还对各地新增建设用地实行年度指标管理和转用审批。在严格的行政审批和指标控制下，城市土地供应无法适应城镇化进程中人口不断增加的需要。5、地方政府利用土地储备制度垄断土地供应。上世纪90年代以来，我国引入了土地储备制度，对城市土地实行统一收购、统一开发、统一出让的“三统一”制度，不少地方政府还成立了土地储备机构，掌控辖区内所有建设用地的储备权和土地一级开发权。与西方国家主要储备公益性用地相比，我国土地储备制度覆盖面过宽，土地储备机构负责储备和出让所有城镇建设用地，农村集体土地必须经过该机构(代表政府)征收后才能进入市场，从而形成地方政府垄断土地供应的格局。6、城市土地使用制度不完善。一是土地批租制度不完善。尽管我国自1998年就引入招拍挂制度，但协议出让的工业用地至今仍占很大比例，影响土地利用效率。此外，我国一次性收取土地出让期内(住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年)的全部租金。为了增加财政收入，不少地方政府采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，影响土地市场长期稳定健康运行。二是土地供应实行双轨制。改革开放以来，我国在结束城市土地无价、无偿、无期限(“三无”)使用制度的同时，对城市土地供应实行双轨制：党政机关、学校和医院等事业单位用地实行行政划拨，对经营性用地探索实行有偿出让。但至今行政划拨土地在我国还占较大比例，利用市场机制有偿转让的土地只是房地产用地，工业用地还主要是行政定价。不少地方往往通过无偿划拨再变通为经营性用地的现象比较普遍。三是土地使用管理制度不规范。由于非市场配置用地比例过高，导致基础设施、机关事业单位、军事用地等公益性用地粗放使用、乱用、转用，甚至“圈地”：不少地方粗放利用土地，工业集聚度低，并形成城乡土地利用混杂交错的半城市化地区。此外，由于对已经批租出去的土地使用状况监管不力，已供土地未建、缓建、少建现象比较严重。现行土地制度对发展的制约现行土地制度对粗放型经济增长方式的形成起了推波助澜作用。一些地方为了加快城市建设和工业发展，经常压低供地价格，一定程度上助长工业粗放发展、城市外延扩张。1、影响城镇化水平和质量。中央政府通过行政审批、指标管理严格控制每年新增建设用地数量，地方政府利用土地储备制度垄断土地供应，一定程度上造成城市房地产建设用地供应不足，引发房价居高不下，而一次性收取土地出让金的土地批租制进一步抬高了房价，高房价在加重居民购房成本的同时提高了农民进城成本。农村土地产权不清晰，土地流转机制不健全，农民的财产性收入无法实现，影响农民到城市发展和在城市创业。2、不利于产业结构优化升级。一些工业用地主要通过行政方式低价供应，一定程