关于城市土地生态空间管理制度的新探索生态空间权益转移制度设计.docxVIP

[导读]?深圳市规划国土发展研究中心 本文在分析当今生态保护动力不足的根源，即生态空间权益缺失基础上，重点解析了内涵、权益来源、归属等理论基础，并结合深圳等高度城市化地区的管理实际，对生态空间权益实现的模式、相关的配套制度提出了具体的路径。深圳市规划国土发展研究中心摘要：本文在分析当今生态保护动力不足的根源，即生态空间权益缺失基础上，重点解析了内涵、权益来源、归属等理论基础，并结合深圳等高度城市化地区的管理实际，对生态空间权益实现的模式、相关的配套制度提出了具体的路径。关键词：生态用地；生态空间权；权益分配；权益转移???????? 改革开放30多年来，高度城市化、高速经济增长是以高昂的生态、资源、能源和环境代价为前提的，生态环境问题日益突出，严重制约了经济社会的健康发展。而产生此问题的根源正是由于生态用地的空间、景观、环境等非物质形态资源的相关权益在法律法规、现实中没有得到相应的表达和实现，生态保护难以真正形成自觉的行为。“保社会经济发展、保耕地生态资源、保土地空间权益”已经成为当前土地制度改革的三大目标原则。在原有建设用途管制、耕地保护基础上，拓展以生态用地为核心的土地管理领域，构建土地产权为基础的生态空间权益体制度体系，完善我国土地权利体系、合理分配增值收益，以及充分发挥市场各方主体的力量，统筹协调好生态用地保护和发展的关系，变被动保护为积极保护，建立生态保护的长远机制，落实国家生态文明建设战略在土地制度改革领域的重要抓手和主要内容。??????? 广义的生态空间权益是指生态用地的合法权益主体（自然人和法人）享有的生态用地所承载的生物资源、水资源等实物资源，以及空间、景观、环境等非物质形态资源的权益。现有的法律体系，对其中的实物资源的所有、使用、收益、处置等相关权益已有相应的规定，但对空间、景观、环境等无形资源的权益尚处于研究阶段、未有清晰的表达。本文重点针对这部分无形资源中的空间资源，结合深圳等高度城市化地区的管理实际，开展其内涵、权益来源、归属、实现路径和运作模式、相应的保障机制探讨。一、内涵??????? 生态用地空间权是指生态用地的用益物权人改变土地用途、改变土地容积率、选择土地开发时间等方面土地利用方式的权利，是可与土地所有权分割单独处分的财产权。这项权利的产生主要源于规划管控、生态管制、耕地保护等管制而限制具体土地发展而形成的，若无限制，则无生态空间权一说。虽然目前我国在法律体系中并没有明确土地空间权，但从管理现实来看，我国已经通过行使国家警察权的方式，通过具体规划管控、用地审批等手段在分配土地空间权，实现对空间管理和权益的分配。从运作的结果来看，受管制空间的发展受约束，导致管制与非管制两种空间利益的二元化，暴利与暴损共存，土地权益人的差异巨大，这是造成生态保护动力缺失的主要原因。因此，从公平发展、生态保护等角度，有必要赋予生态用地主体与其它用地主体同等的空间权，并通过空间权转移等机制实现合理利益。二、权源??????? 生态空间权的权源主要是研究其法律制定体系中的定位问题。空间权可视作土地在空间上向纵深方向发展、变更土地用途的权利，亦有学者认为其属于地役权的延伸。地役权是为增加自己土地（需役地）的利用价值（权利扩大），而在他人土地（供役地）上设置的某种权利（权利的限制）。结合空间权的运行来说，空间权供给区的土地可作为地役权的供役地，其需求区的土地可作为地役权的需役地。供给区的所有权人、使用权人负有减少开发、保持开敞绿地空间等一系列事先规定的义务，需求区的地役权人则有支付供役地所有权人、使用权人费用的义务，并享有对供役地利用、增加需役地空间权的权利，即将供役地受限制的开发在需役地上进行实现。在2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中，首次将地役权正式纳入法律体系，并将其作为用益物权的一种。三、权利归属??????? 对于生态空间权益法学层面上的争论除了其法律定位外，对于其归属也是非常重要的内容。美国、台湾、日本、英国等主要通过采用土地发展权制度，其根本的内涵与空间权是一致的，相对较为成熟完善，已经构成了当今各国、地区空间权设置与运行的典型模式：（1）美、台、日模式。土地发展权归属于土地所有者。这些土地所有权私有制度下的国家，土地发展权首先自动归土地所用者拥有，并在一定区域内土地发展权可以转让。政府为了保护自然资源，控制城市发展规模，其他主体为了获得提高适合高度发展的区域的土地利用程度，要向土地发展权所有者（农民）购买发展权，而使土地发展权归政府及其它购买者所有，土地所有者已没有变更土地用途的权利，以起到保护资源、维护国家利益的功效。（2）英国模式。土地发展权直接归属于国家所有。英国虽然土地所有权私有，但是法律规定，一切私有土地将来的土地发展权转移归国家所有，实行土地发展权国有