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国外政策性金融的发展趋势 内容摘要：介绍了近年来国外传统政策性金融体系的四个变化趋势，分析了变化的原因，指出目前政策性金融仍然在金融体系中占有重要地位。其特点是依托国家信用行使法律赋予的职能，尽管为维持可持续运行而讲求经济效益，但仍然是非营利性组织。 关键词：政策性金融 发展趋势 国外 一、传统政策性金融体系的发展变化 几十年来，随着各国经济社会形势的变化、金融体系的日趋成熟和经济全球化的发展，原有政策性金融体系也发生了很大变化，有些变化趋势至今还在延续。 (一)股权结构多元化 除了新加坡、印度等设立政策性金融体系较晚的国家以外，各国政策性金融机构在设立之初一般都由政府直接或间接全额出资。随着市场经济体制的走向成熟，一些国家政策性金融机构的股权结构开始由单一政府股东转向多元化。例如，美国联邦土地银行、联邦中期信贷银行等机构开始由政府出资设立，以后又通过立法使之逐步将资本归还政府资本和民营化。新加坡发展银行（现名星展银行）、斯里兰卡开发银行，也因国家资本完全退出和政策性业务停止而转向商业化。在另外一些国家，政府仍然保持对政策性金融机构的控股地位，但将部分股权出让给其他金融机构或个人投资者，在一定程度上调整了股权结构。 （二）运行机制市场化 1.资金来源的变化 由于政策性金融机构的经营目标不是盈利而是推动国家产业政策的实施，加之在设立初期被视为政府宏观调控的工具，因此政府通常在资金来源上给予了全力支持。如划拨和补充资本金、提供财政借款、贴息和担保、税收减免等等。随着金融市场的发展和政策性金融机构经营能力的提高，资金来源由国家全包的模式开始向市场筹资模式转变。如有的国家允许政策性银行从市场吸收企业存款甚至个人储蓄存款，有的则逐步扩大向海内外金融市场发行金融债券的比例（但在海内外金融市场发行债券筹资时，政府给予担保。）。2003年，韩国产业银行客户存款在全部负债中的占比达到13.1%，产业金融债比重达到45%。东亚金融危机之后，日本开始对财政投融资体系进行改革。一方面重组了三家政策性银行，另一方面着手变革政策性银行的融资方式。2001年，日本政策投资银行开始发行非政府保证债，目前金融债券在资金来源中的比重已达到11%以上，参见下表。表1 日本政策投资银行资金来源变动情况 ? 2.与政府关系的变化 在政府与政策性金融机构的关系上，一些国家正在由政府主导逐步向政策性金融机构自主经营、国家仅起指导性作用的方向过渡。相对于过去而言，政府由强调其“政策性”转向更加注重强化这类机构的自主经营和稳健性，更加注重与商业性金融机构的协调性。由强调为支持对象提供低成本资金转向注重不同市场主体在获得金融资源上的公平性。一方面在法律规定和政府总体规划的范围内，允许其独立决策和进行经营活动；另一方面，对政策性金融机构的管理更加透明，监管方式和内容也与商业性金融机构趋于一致。 3.利益补偿机制的变化 在传统政策性金融机构的经营模式下，形成坏账和政策性亏损的概率很高，如果财政不对之进行利益补偿，这类机构将很难持续下去。因此不少国家的政府都通过建立财政补偿机制的方式为之提供保障，具体方式包括财政贴息、减免税收、财政定额拨款、建立专项基金等等。但是，近年来政策性金融机构享受优惠政策的情况正在减少，出现了政府将这种利益补偿限制在股东责任范围的趋势。也就是说，一旦政策性金融机构出现经营亏损，政府可以酌情补充资本金，也可以不要股东分红、将利润留下作为特殊准备金以备不时之需，而财政补贴、税收优惠等做法已经不多见。例如，除了凭借国家信用可以在海外获得低成本资金以外，韩国产业银行等三家政策性银行没有任何政策优惠。 4.经营标准和内部运作机制的变化 在无法完全依靠政府获取利益补偿的情况下，为实现可持续发展，各国政策性银行开始以稳健经营和提高效率为努力方向，在经营机制上借鉴商业银行模式，通过引进现代公司治理制度和国际化标准、建立系统风险管理体系等措施，力求有效控制经营风险，实现以收抵支的良性循环。同时在贷款利率方面，政策性银行已大多走向市场化。例如日本政策投资银行只有不足5%的贷款为低息和无息贷款，韩国产业银行的贷款利率与商业银行没有差别。 （三）职能和业务重点顺应时代的发展而变化 随着经济发展和外部市场环境的成熟，商业性金融大量进入原先不愿进入的领域，政策性金融的功能逐渐弱化。在这种情况下政策性金融体系出现分化：一部分政策性金融机构转变为商业性金融机构，另一部分则对业务重点和业务领域进行了多次调整。下图以日本政策投资银行和韩国产业银行为例说明了这种调整过程。? 日本、韩国两家政策性银行职能和经营重点的变迁 （四）经营方式的多样化与专业化 随着政策性金融机构经营自主性的增强，其金融服务方式也日趋多样化。由传统的长期贷款逐渐扩展到风险投资、