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行政公益诉讼的制度建构及完善建议 　　摘 要：党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为行政公益诉讼的发展指明了方向。从制度建构的角度研究这一制度，必须理顺各项构成要素之间的关系，准确界定相关概念，设定原告资格，逐步扩大受案范围，完善诉前、诉中及诉后全套程序机制，以有助于该制度的良性运行。 　　关 键 词：行政公益诉讼；检察机关；原告资格 　　中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0076-09 　　收稿日期：2016-05-28 　　作者简介：薛志远（1989―），男，山西大同人，中国政法大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学。 　　行政公益诉讼在我国的发展经历了一个相对曲折的过程。在《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）被审议通过之前，这一制度在我国几乎处于无法可依的状态。在中央层面尚未制定相应的立法文件对行政公益诉讼制度进行规范的情况下，一些地方先行在特定领域开始了初步探索。如2010年3月1日实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条第2款就明确规定了环境行政公益诉讼的原告资格。该《条例》于2013年5月1日随着《贵阳市建设生态文明城市条例》的实施而废止。此外，2014年4月，贵州省高级人民法院出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十二条及第十三条第（1）项，将检察院定位为公益诉讼的主体，且明确了国家机关、环保公益组织可依法针对有关行政机关涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼，要求其履行职责。”[1]值得思考的是，上述规定虽然与2015年7月全国人大常委会及最高人民检察院分别发布的《试点决定》与《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）所规定的改革方向一致，但仍存在“良性违法”之嫌。地方试点先行先试值得鼓励，但以违反上位法规定的方式开启改革，仍与法治要义不符。这从侧面也反映出我国行政公益诉讼制度的发展仍停留在初始阶段，尚需建构与完善。 　　一、概念界定 　　分析一项制度，先要厘清其概念边界。从立法文本来看，目前我国尚无一部专门的《公益诉讼法》或者《行政公益诉讼法》，故而在法律层面上无法简单地从文本中抽取提炼概念。而从学理上讲，诸多专家学者都曾经或正在对该制度进行研究探讨，也提出了许多有见地的观点和值得思考的论题。 　　（一）法律文本上的行政公益诉讼 　　由于我国尚无法律对行政公益诉讼进行专项规定，新修订的《行政诉讼法》（以下简称新《行诉法》）也未将其纳入，故从法律层面上找寻行政公益诉讼的概念目前尚无可能性。新修订的《消费者权益保护法》与《环境保护法》只是有条件地赋予了相关公益组织提起民事公益诉讼的资格，无涉行政公益诉讼。就地方性法规层面看，如《贵阳市建设生态文明城市条例》规定：“检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设的行政管理职责。”由这一规定不难看出，其认定的原告主要包括检察院和环保公益组织两类，公民个人不在其列，被告为肩负保护生态文明职责的行政机关。案件范围仅限于环境资源领域。 　　此外，《试点决定》与《试点方案》的效力级别分别为有关法律问题的决定及“两高”文件，这两个文件为“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”提供了中央层面的依据。根据对其中相关规定的总结，可界定试点中行政公益诉讼的概念：“检察机关在履职中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，可向法院提起行政公益诉讼。”将这一概念进行拆分，可分别得到行政公益诉讼的原告、被告、案件范围案由等内容。一方面，由于此次试点的范围有限，故这一定义实难以准确厘清行政公益诉讼的边界，其主要作用在于对试点范围进行框定；另一方面，这一定义与之前地方的初步探索相比有了新的特点。在原告资格上仅限于检察院，其他主体一概排除；在受案范围上集中在生态环保、国资保护等领域；在案例线索来源上强调须是检察机关在“在履职中”发现有违法行使职权或不作为等现象。 　　（二）学理上的行政公益诉讼 　　与立法文本几近阙如相比，学术界与实务界的专家学者对行政公益诉讼的概念界定要丰富得多。除了“行政公益诉讼”这一表述外，还有“公益行政诉讼”“行政公诉”等称谓。上述三种称谓是否可以互相替换使用，概念间是否存在交叉重合与混淆之处，均可作详细分析。 　　首先来看行政公诉与行政公益诉讼的联系与区别。行政公诉是指“在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关